НЕДВИЖИМОСТЬ
В ВЕНГРИИ
ВНЖ В ЕВРОПЕ
+79257558584
+380996777372
+36706357558
avt457
info@iconinvest.ru

Правовой режим пересечения людьми внутренних
и внешних границ государств - членов Европейского Союза

 

Четвериков А.О. Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государств - членов Европейского Союз (под ред. и предисл. С.Ю.  Кашкина). – М.: Волтерс Клувер, 2010 г. – 54 с.

 

Содержание

 

К читателю.

Введение.

1. Законодательство Европейского Союза о пересечении людьми государственных границ

2. Порядок пересечения границ между государствами - членами Европейского Союза - внутренних границ Шенгенского пространства

3. Порядок пересечения границ между государствами - членами Европейского Союза и третьими странами - внешних границ Шенгенского пространства

4. Отказ гражданам третьих стран во въезде в Шенгенское пространство.

5. Правовые последствия незаконного пересечения границ государств - членов Европейского Союза.

6. Особенности правового режима "малого пограничного движения" на внешних сухопутных границах Шенгенского пространства.

7. Заключение: Визовая информационная система и реформа законодательства о пересечении людьми границ государств - членов Европейского Союза.

Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах)

Предисловие.

Регламент (ЕС) N 1931/2006 Европейского Парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции

Предисловие.

Регламент (ЕС) N 1987/2006 Европейского Парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II)

Предисловие.

Регламент (ЕС) N 810/2009 Европейского Парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс).

Предисловие.

Директива 2004/38/ЕС Европейского Парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющая Регламент (ЕЭС) N 1612/68 и отменяющая директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС.

Предисловие.

Директива 2008/115/ЕС Европейского Парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран.

Предисловие.

Директива 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы.

Предисловие.

Директива 2009/52/ЕС Европейского Парламента и Совета от 18 июня 2009 г. об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран.

Предисловие.

 

 

 


 

К читателю

 

10 мая 2005 г. на встрече в верхах в г. Москве Президент Российской Федерации и руководство Европейского Союза (далее - ЕС) подписали программные документы о поступательном формировании между Россией и ЕС "общих пространств" в экономической и других сферах жизни.

Одним из таких пространств выступает общее пространство свободы безопасности и правосудия ("Дорожная карта" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия). Его создание, в частности, должно привести к установлению со временем безвизового режима взаимных поездок граждан России и ЕС.

Независимо от того, как скоро будет реализована эта долгосрочная цель, для граждан России, в том числе для тех из них, которые уже стали обладателями Шенгенской визы, важно иметь представление о том, на каких юридических условиях осуществляется въезд в ЕС; какие процедуры и иные формальности необходимо выполнять, чтобы иметь возможность законно пересечь границы между Россией и государствами - членами ЕС, с одной стороны, и границы между самими этими государствами-членами, с другой стороны; каких шагов следует избегать, чтобы въезд и пребывание в ЕС не были признаны незаконными; какие права и обязанности имеет гражданин России в случае, если по каким-либо причинам ему отказали во въезде или если в его адрес вынесено решение о депортации.

Эти и другие юридические вопросы, относящиеся к правилам трансграничных поездок в ЕС, в комплексе рассматриваются в настоящей книге, которая соответственно названа "Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государств - членов Европейского Союза".

Открывающий книгу раздел 1 дает общую характеристику законодательства ЕС о трансграничных поездках. Подобное законодательство исторически связано с Шенгенскими соглашениями, но сегодня далеко не ограничивается этими документами, подписанными еще в 80-е гг. прошлого века.

Разделы 2 и 3 имеют своим предметом базовые нормы законодательства Европейского Союза, регулирующие пересечение, с одной стороны, внутренних границ ЕС, т.е. границ между его государствами-членами, входящими в "Шенгенское пространство" (раздел 2), и, с другой стороны, внешних границ ЕС, т.е. границ между указанными государствами и странами, не входящими в "Шенгенское пространство", в том числе с Россией (раздел 3).

Сразу же хотим обратить внимание читателя на то, что не все из нынешних 27 государств - членов ЕС полностью входят в "Шенгенское пространство". В то же время частью этого пространства являются некоторые страны Европы, не входящие в ЕС. Эти достаточно сложные географические аспекты действия Шенгенских правил также обстоятельно разбираются в книге.

В центре внимания раздела 4 находится вопрос об отказе во въезде гражданам "третьих стран", т.е. стран, не входящих в ЕС (основания, процедура, правовые последствия, возможности обжалования).

Логическим продолжением этого раздела выступает раздел 5, где рассматриваются правовые последствия незаконного пересечения границ государств - членов ЕС, приводятся примеры уголовно-правовых и иных санкций за совершение подобных деяний.

Раздел 6 посвящен особым правилам, предусмотренным в ЕС для пересечения границ жителями пограничных зон сопредельных государств, в том числе России. Эти правила в законодательстве ЕС получили название режима "малого пограничного движения".

Наконец, раздел 7 подводит итог рассмотрения вышеуказанных вопросов и рассказывает о проводимой в настоящее время реформе законодательства Европейского Союза о границах. Эта реформа обусловлена предстоящим введением в строй так называемой Визовой информационной системы. В результате для граждан России, желающих отправиться в Европейский Союз, будет создана новая, отнюдь не самая привлекательная для выполнения "формальность" - необходимость сдавать отпечатки пальцев при получении визы, затем при прохождении пограничного контроля в момент въезда в ЕС и, возможно, также в момент выезда из-за его пределов.

В приложении к книге приводится перевод на русский язык важнейших источников законодательства ЕС, относящихся к режиму пересечения границ и правилам пребывания в ЕС граждан и других физических лиц. Каждый из документов сопровождается кратким комментарием, содержащимся в предисловии и примечаниях к его тексту.

Настоящая книга в первую очередь предназначена для использования в качестве учебного пособия студентами юридических вузов и факультетов при изучении таких курсов, как "Право Европейского Союза (Европейское право)", "Международное (публичное) право", спецкурсов и дополнительных учебных дисциплин по вопросам права Шенгенских соглашений, законодательства о государственных границах, миграционного права и др.

Книга также будет полезна всем читателям, которые хотят больше узнать о европейской интеграции, Европейском Союзе и Шенгенских достижениях.

 

Заведующий кафедрой права Европейского Союза

Московской государственной юридической академии

имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор С.Ю. Кашкин

 


 

Введение

 

Границы между государствами - неотъемлемый атрибут международной системы. Установление порядка их пересечения людьми (а равно товарами, денежными средствами, другими материальными и нематериальными благами) - исключительная прерогатива государств, проистекающая из их суверенитета над собственной территорией ("территориального верховенства")*(1).

Государства реализуют эту прерогативу самостоятельно, в первую очередь посредством национального законодательства о государственной границе, которое, в свою очередь, базируется на конституции соответствующей страны и общепризнанных нормах международного права (включая принцип уважения суверенитета, и отсюда - соблюдения территориальной целостности других государств)*(2). При необходимости и по взаимному согласию государства могут заключать друг с другом международные договоры, касающиеся отдельных аспектов правового режима границ и трансграничных связей (делимитация и демаркация границ, совместный пограничный контроль, визовый режим, таможенное дело и т.д.).

Изложенные постулаты, отражающие классическую доктрину государственного суверенитета, не являются незыблемыми и в современном обществе могут корректироваться под влиянием интеграционных процессов. Как показывает рассматриваемый в настоящей книге опыт Европейских сообществ*(3) и основанного на них Европейского Союза, государства-члены этих интеграционных организаций, сохранив собственную территориальную целостность и ключевые аспекты суверенитета (в том числе право вето на пересмотр учредительных документов ЕС), тем не менее в значительной степени утратили прежнюю самостоятельность в решении многих вопросов своей внутренней и внешней политики, включая вопрос о том, кто, в каком порядке и на каких условиях может пересекать их границы.

Решение данного вопроса отныне производится в ЕС на базе актов европейского (надгосударственного) законодательства, издаваемых законодательными институтами ЕС в целом (Европейским парламентом и Советом Европейского Союза) и лишь по отдельным вопросам уточняемых или дополняемых национальными правовыми актами государств - членов ЕС.

Исходя из разработанной в законодательстве Европейского Союза классификации, это решение является различным в зависимости от того, какие границы являются объектом пересечения - "внутренние границы" (границы между государствами - членами ЕС) или "внешние границы" (границы с Россией и другими "третьими странами" - странами, не входящими в состав Европейского Союза).

 


 

1. Законодательство Европейского Союза о пересечении людьми
государственных границ

 

Законодательство ЕС о пересечении людьми (физическими лицами) государственных границ формируется в рамках трех сфер компетенции этой интеграционной организации. К данным сферам компетенции и, одновременно, правового регулирования ЕС относятся:

единый "внутренний рынок" (ранее именовавшийся общим рынком), который берет начало с подписания Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. (ныне - Договор о функционировании Европейского Союза)*(4);

"гражданство Союза" (неофициально: "европейское гражданство"), введенное Договором о Европейском Союзе 1992 г. как новый вид правовой связи граждан всех государств - членов ЕС непосредственно с Европейским Союзом в целом;

"пространство свободы, безопасности и правосудия", первоосновы которого были заложены Шенгенскими соглашениями 1985 г. и 1990 г. и получили окончательное закрепление в "лиссабонской" редакции учредительных документов ЕС (разд. V "Пространство свободы, безопасности и правосудия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза" Договора о функционировании Европейского Союза).

Внутренний рынок ЕС представляет собой "пространство без внутренних границ"*(5). Одним из его базовых принципов выступает "свободное передвижение лиц", которое первоначально гарантировалась только гражданам государств - членов ЕС - субъектам экономической деятельности, а именно: наемным работникам ("свобода передвижения работников"), лицам, занимающимся самостоятельной экономической деятельностью, поставщикам и получателям услуг ("свобода учреждения" и "свободное передвижение услуг").

Для пересечения границ между государствами - членами ЕС этим лицам с 1960-х гг. достаточно было предъявить паспорт или иное удостоверение личности, без необходимости получать какие-либо визы или предъявлять иные документы, подтверждающие цель поездки.

Аналогичный порядок в начале 1990-х гг. был распространен на остальных граждан государств-членов, не занимающихся трудом или иной экономической деятельностью (в частности, студентов и пенсионеров).

Это позволило в 1992 г. при заключении Договора о Европейском Союзе признать свободу передвижения и проживания в качестве основного права всех обладателей нового "гражданства Союза", т.е. права каждого гражданина государства-члена ЕС. Это право было подтверждено Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.*(6)

Учреждение гражданства Союза подвигло законодателя ЕС провести кодификацию нормативных актов, регламентирующих административно-правовые аспекты пересечения границ и другие вопросы реализации свободы передвижения и проживания граждан Союза, а также членов их семей. В итоге вместо множества директив узкоспециального характера была издана комплексная Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (далее - Директива 2004/38/ЕС)*(7).

Директива 2004/38/ЕС, как и прежние акты в данной сфере, не отменила пограничный контроль внутри ЕС, но гарантировала каждому гражданину Союза право въезда на территорию всех государств-членов посредством простого предъявления паспорта или иного удостоверения личности*(8).

Ликвидация пограничного контроля внутри ЕС стала результатом другого процесса, который первоначально развивался вне рамок Европейского Союза. В 1985 г. в Шенгене (Люксембург) было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.), заложившее программу ликвидации пограничного контроля между участвовавшими в нем странами ЕС (в то время - Европейских сообществ). Эта программа была реализована с подписанием в 1990 г. и введением в действие в 1995 г. Конвенции о применении Шенгенского соглашения (Шенгенской конвенции 1990 г.)*(9).

Шенгенская конвенция 1990 г. юридически зафиксировала принцип прозрачности границ между ее государствами-участниками ("Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю"), дополнив этот принцип мерами в других областях. Одной из главных дополнительных мер стали единые условия пересечения внешних границ государств-участников и единая (Шенгенская) виза, которая выдается иностранцам для пребывания или транзита сразу на всей территории "Шенгенского пространства" (см. ниже). Шенгенская виза, однако, может иметь только краткосрочный характер: максимальный срок пребывания по ней не должен превышать трех месяцев в течение одного полугодия.

Шенгенская конвенция 1990 г., кроме того, учредила особый правотворческий орган - Исполнительный комитет (или Шенгенский исполнительный комитет), который на основании ее статей издавал дополнительные правовые акты, например, Общее руководство для внешних границ, адресованное органам пограничной охраны всех государств - участников Шенгенских соглашений.

Первоначальными участниками Шенгенских соглашений ("Договаривающимися Сторонами", или "Шенгенскими государствами") стали всего лишь пять государств - членов ЕС. Со временем их количество возросло, достигнув в 1997 г. тринадцати государств-членов (из пятнадцати, входивших в то время в Европейский Союз)*(10). Совокупная территория Шенгенских государств, тем самым, почти совпала с территорией Европейского Союза, не охватывая только два его государства-члена - Великобританию и Ирландию.

В этих условиях при проведении в середине 1990-х гг. очередной реформы учредительных документов Европейского Союза (Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу с 1 мая 1999 г.) специальным протоколом, "Шенгенские достижения" (Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г., соглашения о присоединении к ним других государств - членов ЕС и порядка двухсот правовых актов Шенгенского исполнительного комитета) были официально интегрированы (включены) в правовую систему ЕС. Упомянутый протокол получил название "Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза" (краткое обозначение: "Шенгенский протокол" 1997 г.)*(11).

С момента вступления в силу Шенгенского протокола (1 мая 1999 г. одновременно с Амстердамским договором) Шенгенские соглашения утратили статус самостоятельных международных договоров. Отныне они рассматриваются как совокупность правовых актов, которые изданы на основании учредительных документов ЕС. В качестве источников права Европейского Союза Шенгенские соглашения и другие Шенгенские достижения автоматически распространяют силу на территорию всех государств - членов ЕС за исключением тех, которым предоставлены постоянные или временные изъятия.

К первым относятся островные государства-члены - Великобритания и Ирландия. Данные государства сохраняют собственную визовую политику и пограничный контроль на границах с другими государствами - членами ЕС (последние также продолжают подвергать лиц, выезжающих в Великобританию и Ирландию или прибывающих с их территории, пограничным проверкам)*(12).

Постоянным изъятием также пользуется Дания. В отличие от Великобритании и Ирландии, это государство-член в 1997 г. в полном объеме присоединилось к Шенгенским соглашениям (в то время - самостоятельным международным договорам) и основанным на них актах Шенгенского исполнительного комитета. Однако новые нормативные акты ЕС по вопросам Шенгенских достижений, издаваемые после 1 мая 1999 г., как правило, имеют для Дании только рекомендательную силу. Последняя на практике добровольно включает содержание этих документов в свое внутреннее законодательство, поэтому сохраняет за собой статус "Шенгенского государства".

Временные изъятия из Шенгенских достижений предоставляются вновь вступающим в Европейский Союз государствам-членам. Подобные изъятия вызваны необходимостью, с одной стороны, предварительно укрепить внешние границы этих государств с третьими странами, с другой стороны, подключить эти новые государства-члены к Шенгенской информационной системе (см. ниже). После выполнения предварительных условий изъятия новых государств - членов ЕС прекращаются решением Совета Европейского Союза.

К началу 2010 г. временными изъятиями пользовались Болгария и Румыния (государства - члены ЕС с 1 января 2007 г.) и Республика Кипр (государство - член ЕС с 1 мая 2004 г.). Остальные государства, вступившие в ЕС в 2004 г., в полной мере подчиняются Шенгенским достижениям с 2008 г. (Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Словения, Мальта, Чехия, Эстония).

Совокупная территория государств, где в полном объеме действуют Шенгенские достижения, включая принцип прозрачности внутренних границ, единообразные правила пересечения внешних границ и единую (Шенгенскую) визу, обозначается термином "Шенгенское пространство" (неофициально - "Шенгенская зона"). К началу 2010 г. Шенгенское пространство включало 22 из 27 государств - членов ЕС (все государства - члены ЕС, кроме Великобритании, Ирландии, и - временно - Болгарии, Румынии и Кипра).

Составной частью Шенгенского пространства также выступают некоторые страны, не входящие в Европейский Союз, но заключившие с ним соглашения об ассоциированном участии в Шенгенских достижениях ("об участии в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений"). Это, во-первых, Исландия и Норвегия (соглашение 1999 г.), во-вторых, Швейцария и Лихтенштейн (соответственно соглашение 2004 г. и протокол 2006 г.)*(13).

Одновременно с интеграцией Шенгенских достижений в рамки ЕС 1 мая 1999 г. прекратил существование учрежденный Шенгенской конвенцией Исполнительный комитет (Шенгенский исполнительный комитет). Новые единообразные предписания по вопросам, входящим в предмет Шенгенских достижений (включая правила пересечения людьми внутренних и внешних границ государств - членов ЕС), теперь издают законодательные институты Европейского Союза - Европейский парламент и Совет Европейского Союза; законопроекты на их рассмотрение представляет, как правило, Европейская комиссия.

В этом "институциональном треугольнике" ЕС первый элемент - Европейский парламент (Европарламент) - является надгосударственным представительным органом. Его депутаты избираются напрямую гражданами Союза сроком на 5 лет и, независимо от места избрания, действуют в качестве представителей всех народов ЕС, вместе взятых (внутри Европарламента депутаты объединяются во фракции - "политические группы", а не по национальному признаку).

Второй законодательный институт - Совет Европейского Союза (Совет) - включает представителей правительств государств - членов ЕС на министерском уровне. Совет, таким образом, является органом, в рамках которого на европейском уровне происходит согласование национальных интересов стран Европейского Союза.

Для принятия решений в Совете по большинству вопросов, входящих в компетенцию ЕС, включая режим пересечения границ, сегодня уже не требуется единогласного одобрения. Достаточно квалифицированного большинства голосов, что означает отсутствие у какого-либо государства-члена права вето*(14).

Наконец, Европейская комиссия (Комиссия) выступает институтом, обеспечивающим поддержание и дальнейшее развитие интеграционных процессов в рамках ЕС. Она формируется совместно государствами-членами и Европейским парламентом сроком на 5 лет, но в отставку может быть отправлена только последним (посредством вотума недоверия). В своей деятельности члены Комиссии (27 комиссаров, включая председателя) обязаны руководствоваться исключительно "общими интересами" ЕС и не связаны какими-либо инструкциями властей своих родных государств (членам Комиссии запрещено не только принимать, но даже запрашивать инструкции у любых правительств и учреждений).

Комиссия традиционно характеризуется как "мотор", или "двигатель" Союза, поскольку именно от нее по общему правилу исходят новые предложения по развитию европейской интеграции, в том числе новые законопроекты, представляемые на утверждение Совета и Европарламента.

Одновременно Комиссия выполняет функцию "хранителя" Союза, осуществляя надзор за соблюдением права ЕС всеми государствами-членами и, при необходимости, привлекая их к ответственности перед Судом Европейского Союза. В крайнем случае, государство-член, не соблюдающее предписания ЕС, может быть подвергнуто Судом по иску Комиссии финансовым санкциям, взыскиваемым в бюджет Европейского Союза: единовременной сумме штрафа и (или) периодическим, как правило, ежедневным платежам - пене.

После интеграции Шенгенских достижений в рамки ЕС вышеупомянутые институты Европейского Союза взяли курс на поступательный "демонтаж" этих источников - а именно, постепенную замену Шенгенских соглашений и дополняющих их решений Шенгенского исполнительного комитета стандартными законодательными актами ЕС - директивами и регламентами.

Директивы ЕС выступают своеобразными "основами законодательства" на европейском уровне. Они подлежат обязательной трансформации в национальное право, т.е. преобразованию в нормы законов и подзаконных актов государств-членов (до истечения срока, указанного в конкретной директиве)

Регламенты ЕС, напротив, ни в какой трансформации не нуждаются. Они фактически представляют собой "европейские законы", т.е. непосредственно регулируют поведение государств-членов, физических и юридических лиц в определенной сфере. Согласно Договору о функционировании Европейского Союза (ст. 288):

"Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах".

Первым крупным шагом, с которого в XXI в. началась вышеуказанная реформа Шенгенских достижений, стала кодификация норм по вопросам, входящим в предмет настоящей книги, т.е. по вопросам пересечения физическими лицами границ государств - членов Европейского Союза - как границ друг с другом (внутренних границ), так и с третьими странами (внешних границ).

Соответствующий документ принят Европейским парламентом и Советом Европейского Союза в форме законодательного акта прямого действия (регламента) 15 марта 2006 г. и вступил в силу 13 октября того же года. Его полное наименование: Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах)*(15).

Краткое и более часто используемое обозначение документа ("Шенгенский кодекс о границах"), как видно, указывает на его связь с Шенгенскими достижениями. Однако эта связь является не географической (Кодекс утвержден и подписан в Страсбурге - по месту нахождения Европарламента), а сугубо юридической. Шенгенский кодекс о границах развивает, дополняет и заменяет собой нормы о пересечении границ людьми, которые были заложены в Шенгенских соглашениях и актах Шенгенского исполнительного комитета. Теперь эти нормы сведены вместе в одном источнике.

Ранее действовавшие правила и документы по аналогичным вопросам, в том числе две главы Шенгенской конвенции 1990 г. (глава 1 "Пересечение внутренних границ" и глава 2 "Пересечение внешних границ" раздела II), с введением в действие Кодекса, соответственно, утратили силу.

Шенгенский кодекс о границах регулирует трансграничные перемещения людей на всех видах границ государств - членов ЕС и других стран, входящих в Шенгенское пространство. Эти границы, как и ранее, подразделяются на "внутренние" и "внешние"*(16).

За рамками Шенгенского кодекса о границах остались только некоторые вопросы, связанные с пересечением государственных границ*(17). В частности, согласно ст. 35 Шенгенского кодекса о границах упрощенный порядок пересечения внешних границ государств-членов жителями пограничных зон должен определяться в отдельном нормативном акте ЕС, посвященном так называемому малому пограничному движению (см. раздел 6 настоящей книги).

Шенгенский кодекс о границах, далее, не отменяет дополнительных прав и привилегий, которые предоставляются при пересечении границ гражданам Европейского Союза и членам их семей на основании вышеупомянутой Директивы 2004/38/ЕС, которая охватывает обязательным действием всю территорию ЕС (в том числе государства-члены, не входящие в Шенгенское пространство). В то же время, в отличие от Шенгенского кодекса о границах, распространяющегося на всех людей (физических лиц), Директива 2004/38/ЕС представляет существенно меньший интерес для российских граждан, за исключением того небольшого их числа, которые являются членами семьи граждан Союза*(18).

Шенгенский кодекс о границах не содержит подробной регламентации в отношении некоторых специальных вопросов, связанных с пересечением людьми границ. Эти вопросы, соответственно, оставлены для регулирования другими источниками права ЕС или законодательством государств-членов. Сюда относятся, например, обязанности перевозчика произвести доставку назад иностранца, которому отказано во въезде (закреплены оставленной в силе ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г.), размер денежных сумм, которые должен иметь при себе иностранец для въезда в Шенгенское пространство, и санкции к лицам, незаконно пересекающим границы государств-членов (определяются национальным законодательством каждого из них).

Сведения о национальных правилах, которые относятся к вопросам, регулируемым Шенгенским кодексом о границах, государства-члены обязаны сообщать Европейской комиссии. Последняя затем публикует их в виде сводных списков (перечней) в Официальном журнале Европейского Союза. Например: "Санкции, введенные в соответствии с национальным правом на случай несанкционированного пересечения внешних границ вне пограничных пропускных пунктов или установленного времени их работы"*(19).

Наконец, в Шенгенском кодексе о границах только в общих чертах определены задачи и основные обязанности органов и должностных лиц пограничного контроля государств-членов*(20). Порядок формирования (назначения) и статус подобных органов и должностных лиц детально регулируется национальным законодательством.

В то же время, воспользовавшись своим полномочием издавать рекомендации по любым вопросам деятельности ЕС*(21), Европейская комиссия в конце 2006 г. подготовила для органов пограничного контроля подробную (свыше 80 страниц) инструкцию, призванную обеспечить правильное применение Шенгенского кодекса о границах и иных положений законодательства ЕС, касающихся пересечения границ с третьими странами: Рекомендация Комиссии от 6 ноября 2006 г., устанавливающая общее "Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство)", подлежащее использованию компетентными органами государств-членов в ходе пограничного контроля людей*(22).

Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство), как таковое, не является юридически обязательным нормативным актом, поскольку издано в форме рекомендации (не регламента или директивы). В то же время согласно судебной практике Суда ЕС данное Руководство и иные подобные рекомендации признаны в качестве актов официального толкования законодательства ЕС*(23). Как следствие положения Практического руководства для пограничников (Шенгенского руководства) должны учитываться компетентными органами государств-членов в случае возникновения любых неясностей и спорных вопросов в применении Шенгенского кодекса о границах и других законодательных актов ЕС в области пограничного контроля.

 

2. Порядок пересечения границ между государствами -
членами Европейского Союза - внутренних границ Шенгенского пространства
*(24)

 

В соответствии с Шенгенским кодексом о границах границы между государствами - членами ЕС обозначены термином "внутренние границы" (п. 1 ст. 2 "Определения").

Понятием "внутренние границы" охватываются, в первую очередь, "общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов", например, сухопутная граница между Финляндией и Швецией или река Одра, которая в своей верхней части является пограничной между Польшей и ФРГ.

К внутренним границам Шенгенский кодекс о границах, кроме того, относит "аэропорты, предназначенные для внутренних воздушных рейсов", и "морские, речные и озерные порты государств-членов, предназначенные для регулярных паромных сообщений" между ними.

Основополагающим принципом пересечения внутренних границ между государствами-членами, содержавшимся первоначально в Шенгенской конвенции 1990 г. и отныне воспроизведенным в Шенгенском кодексе о границах 2006 г., является принцип прозрачности (название неофициальное). В современной формулировке этот принцип предусматривает:

"Внутренние границы могут пересекаться в любом месте без проведения пограничных проверок в отношении лиц независимо от их гражданства" (ст. 20 Шенгенского кодекса о границах).

Благодаря принципу прозрачности внутри Шенгенского пространства фактически произошло "стирание" межгосударственных границ как препятствий для перемещения людей (а равно товаров, услуг, капиталов). Данные границы в то же время полностью сохраняют свое правовое значение в качестве географических пределов территории государств-членов, где действует суверенная юрисдикция их национальных органов власти.

Принцип прозрачности внутренних границ для перемещения людей не является безоговорочным правилом. Законодательство ЕС допускает в отношении него некоторые ограничения, которые могут быть постоянными или временными.

Постоянные ограничения касаются в первую очередь отдельных категорий "иностранцев", или "граждан третьих стран" (граждан стран, не входящих в ЕС), к которым приравниваются и апатриды (лица без гражданства)*(25). Несмотря на процитированное выше положение ст. 20 Шенгенского кодекса о границах, системное толкование Шенгенских достижений свидетельствует о том, что отнюдь не каждый иностранец, законно находящийся в одном из государств - членов ЕС, обладает правом свободно выезжать из него в другие государства-члены.

Таким правом располагают в первую очередь обладатели единой (Шенгенской) визы, которые в период разрешенного пребывания, всегда являющегося краткосрочным (не более трех месяцев в полугодие), могут свободно передвигаться по территории всех Шенгенских государств (ст. 19 Шенгенской конвенции, статья 1 Визового кодекса 2009 г.)*(26). На аналогичных условиях могут передвигаться внутри Шенгенского пространства и граждане тех третьих стран, для которых законодательством ЕС введен безвизовый режим (ст. 20 Шенгенской конвенции)*(27).

Во-вторых, правом свободного пересечения внутренних границ Шенгенского пространства располагают обладатели вида на жительство, выданного одним из государств-членов, с тем же временным ограничением, что и в предыдущих случаях: длительность пребывания на территории других Шенгенских государств не должна превышать трех месяцев (ст. 21 Шенгенской конвенции).

В-третьих, в 2010 г. право свободно пересекать внутренние границы Шенгенского пространства на аналогичных условиях получили обладатели визы для долгосрочного пребывания, т.е. для непрерывного пребывания в выдавшем ее государстве-члене свыше трех месяцев, но не более одного года (по истечении годичного срока виза, когда уместно, заменяется видом на жительство)*(28).

Не наделяют правом свободного передвижения по всему Шенгенскому пространству так называемые визы с ограниченным территориальным действием. Они могут выдаваться в порядке исключения тем иностранцам, которые не отвечают или перестали отвечать всем условиям для получения Шенгенской визы, и разрешают находиться, как правило, только внутри выдавшего ее государства. Например, гражданин России, использовавший Шенгенскую визу для краткосрочного пребывания в январе-марте, в оставшиеся три месяца полугодия (апрель-июнь) может рассчитывать лишь на получение визы с ограниченным территориальным действием без права выезжать по ней в другие государства - члены ЕС*(29).

К визам с ограниченным территориальным действием приравниваются упрощенные документы, выдаваемые гражданам России для транзитного проезда в Калининградскую область и обратно: УТД ("упрощенный транзитный документ" для любого сухопутного транзита) и УПД-ЖД ("упрощенный проездной документ на железной дороге"). Действие подобных документов ограничивается территорией выдающего их Шенгенского государства-транзитера (Литвы)*(30).

Наконец, правом свободного пересечения внутренних границ не располагают граждане сопредельных с ЕС третьих стран, которым выдается специальное разрешение в рамках "малого пограничного движения". Подобное разрешение является действительным для пребывания только в пограничной зоне государства - члена ЕС, с которым граничит соответствующая третья страна. Выезд за ее пределы не допускается (см. ниже, разд. 6 настоящей книги).

В целях недопущения несанкционированного пересечения внутренних границ Шенгенского пространства, которому на деле трудно воспрепятствовать ввиду их прозрачности (отмены пограничного контроля), законодательство ЕС оставляет государствам-членам возможность осуществлять проверки внутри территории (ст. 21 Шенгенского кодекса о границах).

Такого рода проверки прежде всего способны проводиться в ходе реализации полицейских полномочий правоохранительными органами государств-членов (п. "а" ст. 21). Реализация полицейских полномочий, однако, не должна приводить к фактическому восстановлению пограничного контроля (не должна быть "равнозначной осуществлению пограничных проверок").

Отмена пограничного контроля на границах между государствами - членами ЕС, далее, не препятствует осуществлению проверок безопасности в их портах и аэропортах, при условии, что аналогичные проверки проводятся в отношении людей, путешествующих внутри этих государств (п. "b" ст. 21).

Наконец, в целях проверок внутри территории законодательство государств-членов может требовать от физических лиц наличия при себе удостоверений личности и уведомления о своем прибытии на территорию государства-члена его компетентных органов (п. "с" и "d" ст. 21 Шенгенского кодекса о границах и ст. 22 Шенгенской конвенции 1990 г.). По усмотрению государства-члена подобное уведомление может делаться либо при въезде (как правило, в случае пересечения внешней границы), либо уже внутри территории (на протяжении трех дней с даты въезда).

Например, согласно законодательству Испании*(31):

"1. Иностранные граждане, въезжающие на испанскую территорию из страны, с которой Испания подписала соглашения об отмене проверок на границах, обязаны лично заявить о своем прибытии испанским полицейским органам.

2. Если это заявление не осуществлено в момент въезда на территорию, то оно должно быть сделано в течение трех рабочих дней с даты въезда посту национальной полиции или Ведомству по делам иностранцев".

Сходная обязанность действует и в ряде других государств-членов. Упрощенный порядок регистрации, как правило, устанавливается для иностранцев, размещенных в гостиницах или аналогичных учреждениях. В то же время законодательство некоторых государств-членов (например, Дании) полностью освобождает иностранцев от обязанности уведомления (регистрации)*(32).

Временным ограничением принципа прозрачности границ между государствами - членами ЕС служит предусмотренное Шенгенским кодексом о границах (ст. 23-31) право каждого из них на определенный срок восстанавливать на этих границах свой пограничный контроль*(33).

Согласно ст. 23 Шенгенского кодекса о границах "временное восстановление пограничного контроля на внутренних границах" может проводиться только "в порядке исключения" и лишь "в случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности" заинтересованного государства-члена.

Срок восстановления пограничного контроля составляет до 30 дней или совпадает "предполагаемым сроком действия серьезной угрозы". Указанные сроки могут продлеваться (каждый раз не более чем на 30 дней) при условии информирования о причинах продления остальных государств-членов и Комиссии.

Временное восстановление пограничного контроля способно охватывать всю протяженность государственной границы либо только отдельные ее участки. При любых обстоятельствах:

"Территориальные пределы и срок временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах не должны выходить за рамки того, что является строго необходимым для ответа на серьезную угрозу" (второе предложение § 1 ст. 23 Шенгенского кодекса о границах).

В зависимости от того, является угроза общественному порядку или внутренней безопасности государства-члена заранее предполагаемой либо возникшей внезапно, Шенгенский кодекс о границах предусматривает две процедуры временного восстановления пограничного контроля: "процедура в случае предсказуемых событий" (ст. 24) и "процедура в случаях, требующих безотлагательных действий" (ст. 25).

В первом случае заинтересованное государство-член заблаговременно направляет уместную информацию о причинах, сроках и других аспектах временного восстановления пограничного контроля остальным государствам-членам и Комиссии, а также проводит с ними предварительные консультации. Такая процедура применяется обычно на время проведения в государстве - члене ЕС крупных международных мероприятий, порождающих террористическую опасность и другие потенциальные угрозы общественному порядку (международные спортивные соревнования, международные конференции, встречи в верхах и т.п.)*(34).

Во втором случае заинтересованное государство-член может немедленно восстановить пограничный контроль, если "общественный порядок или внутренняя безопасность государства требуют безотлагательных действий" (например, серьезные внутренние беспорядки, экстренное проведение полицейской операции и т.п.). Осуществив подобный шаг, государство-член сразу же уведомляет о нем остальные государства-члены и Комиссию, и направляет им уместную информацию, в том числе о причинах использования такой процедуры.

О каждом случае временного восстановления пограничного контроля в обязательном порядке информируются Европейский парламент (ст. 27) и общественность (ст. 29). Впоследствии государство-член представляет специальный отчет о восстановлении контроля Европейскому парламенту, Совету Европейского Союза и Европейской комиссии (ст. 30). Нарушение правил восстановления пограничного контроля, предусмотренных в Шенгенском кодексе о границах, может послужить основанием привлечения государства-нарушителя к ответственности перед Судом ЕС (по иску Комиссии или других государств-членов).

В период временного восстановления пограничного контроля пересечение границ между государствами-членами осуществляется всеми лицами в порядке, предусмотренном для пересечения внешних границ, т.е. границ с третьими странами (статья 28). Это означает, что граждане Союза обязаны предъявить органам пограничного контроля паспорт или иное удостоверение личности, а граждане России и остальные иностранцы - также соответствовать другим условиям въезда для граждан третьих стран, которые служат предметом рассмотрения в следующем разделе настоящей книги.

 

3. Порядок пересечения границ между государствами - членами Европейского Союза
и третьими странами - внешних границ Шенгенского пространства
*(35)

 

Термин "внешние границы" в праве Европейского Союза используется для обозначения сухопутных и иных границ со странами, не входящими в состав ЕС, в том числе с Россией (третьими странами).

В Шенгенском кодексе о границах (п. 2 ст. 2 "Определения") указанный термин определен остаточным методом, а именно как любые границы, не являющиеся внутренними границами (т.е. границами между государствами-членами). Соответственно, под внешними границами понимаются "сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов, морские границы, а также их аэропорты, морские и речные порты в той мере, в какой они не относятся к внутренним границам".

Пересечение внешних границ Шенгенского пространства базируется на правилах, диаметрально противоположных тем, которые установлены для пересечения внутренних границ (принцип прозрачности):

"внешние границы могут пересекаться только в пограничных пропускных пунктах в течение установленного времени их работы", т.е. места и время пересечения внешних границ строго ограничены (ст. 4 Шенгенского кодекса о границах);

"трансграничные перемещения на внешних границах подлежат проверкам со стороны пограничников", т.е. пересечение внешних границ всегда является контролируемым (ст. 7 Шенгенского кодекса о границах)*(36).

При пересечении внешних границ государств - членов ЕС гражданами России и других третьих стран в их документы должны проставляться печати о въезде и о выезде (ст. 10 Шенгенского кодекса о границах). Отсутствие печати о въезде служит основанием для предположения (презумпции) незаконного пребывания иностранца в Шенгенском пространстве (этот факт может быть обнаружен, например, в случае полицейских проверок внутри территории государств-членов).

Однако такая презумпция является опровержимой: гражданин третьей страны может опровергнуть ее, представив "любые заслуживающие доверия доказательства" того, что он законно находится в Шенгенском пространстве и не превысил разрешенный срок пребывания (например, билет или иной проездной документ, на основании которого он был доставлен перевозчиком на территорию государств-членов).

Согласно Шенгенскому кодексу о границах (п. 9-11 ст. 2 "Определения") "пограничный контроль" на внешних границах государств-членов включает в себя два вида деятельности:

"пограничные проверки", т.е. "проверки, проводимые на пограничных пропускных пунктах с целью обеспечить, чтобы лица, в том числе их транспортные средства и находящиеся при них вещи, могли получить разрешение въехать на территорию государств-членов или покинуть ее";

"наблюдение за границами", т.е. "наблюдение за границами между пограничными пропускными пунктами и наблюдение за пограничными пропускными пунктами вне установленного времени их работы с целью воспрепятствовать уклонению лиц от проведения пограничных проверок".

Оба вида деятельности осуществляются компетентными должностными лицами пограничного контроля государств-членов, которых Шенгенский кодекс о границах обозначает кратким термином "пограничники". В специальной главе Кодекса*(37) закреплены наиболее общие требования, предъявляемые ЕС к национальным службам пограничного контроля.

В первую очередь каждое государство-член обязано выделить для осуществления пограничного контроля необходимое и достаточное количество личного состава и средств с тем, "чтобы обеспечить эффективность, высокий и единообразный уровень контроля на своих внешних границах" (ст. 14).

Государства-члены также должны следить за тем, чтобы "пограничники являлись специально подготовленными и прошедшими надлежащее обучение профессионалами". Государствам-членам надлежит поощрять пограничников к изучению языков, а также обеспечивать координацию работы всех своих национальных служб, участвующих в осуществлении пограничного контроля, и их сотрудничество с аналогичными службами других государств-членов, в том числе посредством специализированного учреждения ЕС - Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов Европейского Союза (ст. 15-16).

Дополнительные инструкции в адрес должностных лиц и органов пограничного контроля охраны содержит принятое Европейской комиссией в 2006 г. "Практическое руководство для пограничников (далее - Шенгенское руководство)"*(38). К ним относится прежде всего необходимость уважения основополагающих прав каждого человека, пересекающего границу: "Основные права, провозглашенные Европейской конвенцией о правах человека и Хартией Европейского Союза об основных правах, должны быть гарантированы любому лицу, стремящемуся пересечь границу. Пограничный контроль должен, в частности, в полной мере соблюдать запрет бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения и запрет любой дискриминации".

Со своей стороны, "путешественники имеют право быть проинформированы о характере контроля и получать профессиональное, приветливое и вежливое обращение в соответствии с подлежащим применению международным правом, правом Сообщества и национальным правом" (п. 1.2 ч. II "Пограничные проверки" Шенгенского руководства).

Особого внимания заслуживают сформулированные Европейской комиссией "Советы пограничникам, осуществляющим пограничные проверки", которые содержатся в п. 1.3 ч. II Шенгенского руководства. Они включают в себя, в частности, следующие инструкции:

- "когда вы берете документ на поездку*(39), всегда смотрите в лицо путешественника (постарайтесь как можно лучше запомнить характерные черты его лица)";

- "проверьте данные по системе базы данных, оставаясь при этом в словесном контакте с путешественником, и наблюдайте за его поведением и его реакциями (например, нервозность, агрессивное поведение, чрезмерная склонность к сотрудничеству)";

- "перед проставлением печати на границе удостоверьтесь в том, что лицо не превысило разрешенный срок в ходе его последнего пребывания на территории Шенгенских государств (т.е. три месяца на протяжении шестимесячного периода)";

- "не допрашивайте путешественника, как будто речь идет о преступнике или нелегальном иммигранте. Все вопросы должны быть надлежащим образом сбалансированными и задаваться любезно";

- "вопросы, задаваемые путешественником, не должны рассматриваться в качестве бестактных, и на них следует давать объективный и вежливый ответ"*(40).

В зависимости от направления движения путешественника - в Шенгенское пространство из-за его пределов либо в обратном направлении - пограничные проверки на внешних границах подразделяются на два вида: проверки при въезде и проверки при выезде (ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

И те, и другие, как уже отмечалось ранее, являются обязательными для прохождения всеми людьми*(41). В то же время содержание и объем данных проверок неодинаковы в зависимости от гражданства лица*(42).

Для граждан Европейского Союза и приравненных к ним лиц правилом является минимальная проверка, которая сводится обычно к проверке их документов. В рамках такой проверки не может задаваться никаких вопросов относительно цели поездки, имеющихся денежных средств, места проживания и т.п. (п. 3.1.1 ч. II Шенгенского руководства)*(43).

Эта привилегированная группа путешественников обозначается в Шенгенском кодексе о границах (п. 5 ст. 2) и Шенгенском руководстве (п. 5-7 ч. I "Определения") термином "лица, пользующиеся правом Сообщества на свободное передвижение". К ним относятся, собственно, граждане Союза (граждане всех 27 государств-членов, в том числе не входящих в Шенгенское пространство), приравниваемые к ним граждане Исландии, Норвегии, Лихтенштейна и Швейцарии, а также члены семей указанных лиц независимо от своего гражданства (супруги, несовершеннолетние дети и др.)*(44).

Остальные путешественники, пересекающие внешние границы государств-членов, образуют непривилегированную группу, представители которой подлежат "обстоятельной проверке" со стороны пограничников.

Непривилегированная группа обозначается в Шенгенском кодексе о границах (п. 6 ст. 2) и Шенгенском руководстве (п. 8 ч. I "Определения") термином "граждане третьих стран". Она включает в себя, соответственно, всех неграждан ЕС, за исключением тех, которые пользуются "правом Сообщества на свободное передвижение", как указано выше. Наличие у иностранца (негражданина ЕС) двойного гражданства, например, гражданства России и Германии, согласно судебной практике Суда ЕС не должно препятствовать реализации его прав в качестве гражданина Союза*(45) (подобное лицо считается "лицом, пользующимся правом Сообщества на свободное передвижение", т.е. относится к первой - привилегированной - группе).

В случае выезда гражданина третьей страны за пределы Шенгенского пространства "обстоятельная проверка при выезде" может включать в себя дополнительные контрольные мероприятия (помимо проверки подлинности загранпаспорта), в частности:

проверку того, что "гражданин третьей страны не рассматривается в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности или международным отношениям государств-членов";

проверку наличия у него требуемых виз или видов на жительство;

3. Порядок пересечения внешних границ Шенгенского пространства

- проверку того, что гражданин третьей страны не превысил "максимально разрешенный срок пребывания на территории государств-членов";

- консультацию с правоохранительными базами данных на предмет наличия в них информации на выезжающего иностранца или находящихся при нем вещей (п. "b" § 3 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах)*(46).

Еще более сложной для граждан третьих стран является "обстоятельная проверка при въезде" в Шенгенское пространство. Суть этой проверки заключается в установлении соответствия иностранца условиям въезда, которые являются едиными для всех Шенгенских государств (п. "а" § 3 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

Единые условия въезда граждан третьих стран в Шенгенское пространство зафиксированы в § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах. Для граждан России и других стран, в отношении которых законодательством ЕС введен визовый режим, проверка выполнения данных условий производится дважды, сначала при рассмотрении ходатайства о выдаче визы согласно Визовому кодексу ЕС.

Параграф 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах содержит пять пунктов-условий, невыполнение каждого из которых по общему правилу служит основанием для отказа гражданину третьей страны во въезде в Шенгенское пространство*(47):

"Для пребывания, не превышающего трех месяцев на протяжении шестимесячного периода, условия въезда для граждан третьих стран являются следующими:

а) обладать действительным(и) документом или документами на поездку, дающим(и) право на пересечение границы*(48);

1. обладать действительной визой, если таковая требуется согласно Регламенту (ЕС) N 539/2001 Совета об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьих стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности*(49);

2. обосновать цель и условия предполагаемого пребывания, и располагать достаточными средствами к существованию как на период предполагаемого пребывания, так и для возврата в страну происхождения или для транзита в третью страну, в которую им гарантирован доступ, либо быть в состоянии законным путем приобрести такие средства*(50);

3. не являться в рамках СИС (Шенгенской информационной системы) объектами информационного запроса в целях недопуска*(51);

e) не рассматриваться в качестве представляющих угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов и, в частности, не являться по аналогичным причинам объектами информационного запроса в целях недопуска в рамках национальных баз данных государств-членов*(52)".

Среди вышеуказанных условий въезда одним из наиболее сложных и неоднозначных при оценке является требование располагать "достаточными средствами к существованию", в том числе для возврата на родину или в иное государство за пределами ЕС (п. "с" § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах).

Ввиду разного уровня цен в государствах-членах законодательство ЕС на современном этапе воздерживается от установления единообразных (унифицированных) размеров денежных сумм, которыми должны располагать иностранцы. Поэтому Шенгенский кодекс о границах (§ 3 ст. 5) ограничивается в данном случае общим правилом, согласно которому

"Оценка средств к существованию производится в зависимости от срока и цели пребывания, и используя в качестве ориентира помноженные на количество дней пребывания средние цены в сфере обеспечения жильем и питанием, которые действуют в соответствующем(их) государстве-члене или государствах-членах применительно к жилой площади по доступной цене".

Исходя из этого правила, государства-члены устанавливают ориентировочные суммы, которые сообщаются ими Европейской комиссии и публикуются в Официальном журнале Европейского Союза (информация периодически обновляется)*(53). Так, согласно законодательству Греции граждане третьих стран для въезда в эту страну должны располагать суммой в 50 евро на каждый день пребывания или минимальной суммой в 300 евро в случае, если пребывание не превышает пяти дней. В отношении несовершеннолетних иностранцев эти суммы уменьшаются на 50%.

Во Франции ориентировочные суммы в расчете на каждый день пребывания привязаны к официально установленному размеру ежедневной минимальной заработной платы в этой стране (56,20 евро в день с 2005 г.; для иностранцев, прибывших во Францию по приглашениям, - половина этой суммы). Пограничники Нидерландов в ходе пограничных проверок берут за основу сумму в 34 евро в день. При въезде в Португалию необходимо иметь 75 евро плюс 40 евро на каждый день пребывания. Въезд в Швецию допускается при наличии 370 шведских крон на каждый день пребывания и т.д.

В некоторых государствах-членах, например Германии, размер ориентировочных сумм жестко не фиксируется (оценка производится в зависимости от обстоятельств дела каждого въезжающего иностранца). Однако при отсутствии дополнительных источников финансирования (например, со стороны приглашающего лица) въезжающий в Германию иностранец должен располагать суммой не менее 45 евро на каждый день пребывания.

При проведении на границе проверки наличия "достаточных средств к существованию" гражданин третьей страны вправе предъявлять в качестве подтверждения как наличные деньги, так и другие доказательства, в частности, туристические чеки, кредитные карты, декларации о принятии на себя расходов и гарантийные письма со стороны принимающего лица.

В случае предъявления кредитной карты Европейская комиссия рекомендует проверять наличие на ней денежных средств путем обращения к эмитенту карты или с использованием иных доступных средств, например, с помощью обменных пунктов (п. 1.6 ч. II Шенгенского руководства).

При наличии в пограничных пропускных пунктах государств-членов соответствующего оборудования обстоятельная проверка граждан третьих стран может проводиться в местах, изолированных от места прохождения проверки всеми лицами, так называемая проверка второй линии. Иностранец в обязательном порядке подлежит информированию о целях этой проверки и процедуре ее проведения (§ 4-5 ст. 7 Шенгенского кодекса о границах).

Разработанное Европейской комиссией Практическое руководство для пограничников (Шенгенское руководство) дополнительно предусматривает (п. 1.9 ч. II), чтобы пограничник по требованию каждого лица, подвергаемого обстоятельной проверке, демонстрировал свою служебную эмблему, сообщал идентификационный служебный номер и, если это позволяют обстоятельства, свое имя. От сообщения имени можно воздержаться, если у пограничника имеются основания предполагать возникновение неудобств, например, если в его адрес высказаны угрозы.

 

4. Отказ гражданам третьих стран во въезде в Шенгенское пространство

 

Соблюдение рассмотренных выше единых условий въезда для граждан третьих стран (§ 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах) является основанием их допуска пограничниками на территорию любого государства-члена, а значит, и Шенгенского пространства в целом*(54).

Напротив, несоответствие иностранца хотя бы одному из этих условий служит предпосылкой отказа ему во въезде, для которого Шенгенским кодексом о границах также установлена общая система оснований и единообразные процедурные правила (ст. 13 "Отказ во въезде" и Приложение V "Порядок отказа во въезде на границе").

По общему правилу, закрепленному в ст. 13 Шенгенского кодекса о границах, "во въезде на территорию государств-членов отказывается гражданину третьей страны, который не отвечает всем изложенным в параграфе 1 статьи 5 условиям въезда".

При этом наличие визы не является препятствием для подобной меры, а сама виза может быть аннулирована на границе*(55).

В соответствии с Приложением V к Шенгенскому кодексу о границах отказ во въезде может быть произведен по любому из девяти оснований, обозначаемых в решении об отказе пунктами а-i *(56). Гражданину третьей страны отказывается во въезде, если он:

a). "не располагает действительными документами на поездку" (например, истек срок действия загранпаспорта);

b). "обладает поддельным, фальсифицированным или искаженным документом на поездку" (например, предъявлен фальшивый загранпаспорт);

c). "не располагает действительной визой или действительным видом на жительство";

d). "обладает поддельной, фальсифицированной или искаженной визой либо поддельным, фальсифицированным или искаженным видом на жительство";

e). "не располагает надлежащим(и) документом(-ами), подтверждающим(и) цель и условия пребывания. Не был(и) представлен(ы) следующий(ие) документ(ы): "(например, приглашение со стороны принимающего лица в случае частной поездки, бронь в гостинице для туриста или иные подтвердительные документы относительно размещения и т.д.)*(57);

f) "уже пробыл на территории государств - членов Европейского Союза три месяца на протяжении шестимесячного периода" (например, гражданин России, получивший многократную Шенгенскую визу сроком действия в один год с 1 января, уже использовал эту визу для пребывания с января по март включительно)*(58);

g) "не располагает достаточными средствами к существованию, соответствующими сроку и условиям пребывания, и средствами для возврата в страну происхождения или транзита";

h) "является объектом информационного запроса в целях недопуска" (в Шенгенской информационной системе или национальной базе данных государства-члена);

i) "рассматривается как представляющий угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям одного или нескольких государств-членов (каждое государство должно указать ссылки на свои национальные правила в отношении подобных случаев отказа во въезде)".

Примером отказа по последнему основанию является случай российской семьи, которая прибывает на границу с Эстонией на автомобиле с неисправными тормозами, что может поставить под угрозу жизнь пассажиров автомобиля и других лиц. В подобном случае членам данной семьи въезд может быть разрешен только после устранения неисправности либо без транспортного средства.

Аналогичным образом, по соображениям общественного порядка во въезде должно быть отказано группе украинских футбольных болельщиков, которые прибывают на украинско-польскую границу, имея при себе потенциально опасные предметы, которые могут быть использованы в качестве оружия против других лиц, такие как бейсбольные биты, боевые цепы и ножи. Въезд подобным иностранцам для посещения футбольного матча может быть разрешен только без вышеуказанных предметов.

Отказ по соображениям общественного здоровья иллюстрирует случай авиарейса из Шанхая (Китай), прибывшего в аэропорт столицы Финляндии. В связи с угрозой распространения эпидемии "коровьего бешенства" пассажиры рейса в аэропорту Хельсинки были проведены через специальный коридор, оснащенный медицинским оборудованием. Нескольким гражданам Китая, у которых выявлен соответствующий вирус, отказано во въезде*(59).

Решение об отказе во въезде выносится компетентными органами государств-членов на границе, уполномоченным на то национальным законодательством. В то же время во всех государствах-членах оно принимается в одинаковой форме - посредством "единообразного формуляра", образец которого установлен в Шенгенском кодексе о границах (на всех официальных языках государств - членов ЕС).

Данное решение должно быть мотивированным, т.е. должно содержать четкие мотивы отказа (посредством отметки напротив одного или нескольких из вышеперечисленных девяти оснований). Единообразный формуляр решения об отказе вручается иностранцу, который расписывается о его получении (если гражданин третьей страны отказывается ставить подпись, то пограничник делает об этом специальную отметку в формуляре).

Граждане третьих стран, получившие отказ во въезде, имеют право его обжаловать. Процедура обжалования осуществляется в соответствии с национальным законодательством государства-члена (ссылки на эти правила указываются в единообразном формуляре)*(60). Подача жалобы не приостанавливает действие решения об отказе во въезде (оно вступает в силу немедленно).

В случае отказа во въезде пограничник проставляет в загранпаспорт (документ на поездку) иностранца печать о въезде, перечеркнутую крестом черными нестираемыми чернилами. Рядом справа вписываются буквы, соответствующие основаниям отказа во въезде (А, В, С и т.д., см. выше).

Если отказ во въезде произведен вследствие предъявления фальшивой визы ("если имеются серьезные основания полагать, что виза была получена обманным путем") либо по причине наличия на обладателя визы информационного запроса в целях недопуска в Шенгенской информационной системе, то соответствующая виза официально аннулируется пограничником (на визу ставится печать с отметкой "Аннулирована").

Если существуют основания не только для отказа иностранцу во въезде, но и для его ареста, то пограничник обязан вступить в контакт с компетентными органами для решения вопроса о дальнейших действиях в соответствии с национальным правом своей страны.

Пограничные проверки на внешних границах государств-членов и связанная с ними возможность отказа во въезде порождают дополнительные обязанности для перевозчиков, которые осуществляют доставку иностранцев в Шенгенское пространство различными средствами транспорта. Эти обязанности предусмотрены в ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г., дополненной двумя директивами ЕС*(61).

Прежде всего сюда относится обязанность автомобильных, воздушных и морских перевозчиков еще при посадке пассажиров удостовериться в наличии у них действительных документов на поездку (загранпаспортов), необходимых для въезда в Шенгенское пространство. Нарушение этой обязанности, а именно доставка иностранцев, не обладающих требуемыми документами, влечет за собой штрафные и, возможно, иные санкции по усмотрению государств-членов*(62).

От авиаперевозчиков органами пограничного контроля государства-члена, куда направляется воздушный рейс, дополнительно может быть потребовано направить им данные о принятых на борт пассажирах (еще до завершения процедуры регистрации на рейс). Неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности также влечет за собой штрафные санкции для перевозчика*(63).

Наконец, если гражданин третьей страны, который был доставлен перевозчиком воздушным, морским или сухопутным путем, получил отказ во въезде в государство-член, то перевозчик "безотлагательно вновь принимает на себя ответственность за него". По требованию органов пограничного контроля перевозчик должен отправить своего пассажира назад (в страну, откуда он прибыл, либо в иную третью страну, которая выдала ему документ на поездку или в которую ему гарантирован допуск).

Если перевозчик не в состоянии сразу исполнить это требование (например, обратный авиарейс запланирован только на следующий день), то он должен обеспечить за свой счет пересадку не допущенного в Шенгенское пространство иностранца на другой имеющийся транспортный маршрут. Если же и это не удается незамедлительно сделать, то перевозчик принимает на себя расходы по временному нахождению иностранца на границе и его последующему возврату.

При каких бы обстоятельствах ни производился отказ во въезде, на пограничниках лежит обязанность гарантировать, "чтобы гражданин третьей страны, которому отказано во въезде, не проник на территорию соответствующего государства-члена" (§ 4 ст. 13 Шенгенского кодекса о границах).

 

5. Правовые последствия незаконного пересечения
границ государств - членов Европейского Союза

 

На современном этапе своего развития законодательство Европейского Союза ограничивается преимущественно закреплением единых регулятивных (материальных и процедурных) правил пересечения государственных границ.

Определение санкций за нарушение этих правил остается пока в компетенции органов власти государств-членов, что не исключает возможности их последующей гармонизации со стороны ЕС (как будет показано ниже, частично это уже произошло).

В соответствии с § 3 ст. 4 Шенгенского кодекса о границах "государства-члены в соответствии со своим национальным правом вводят санкции на случай несанкционированного пересечения внешних границ вне пограничных пропускных пунктов или установленного времени их работы. Эти санкции должны быть эффективными, соразмерными и обладать предупредительным эффектом". Перечень санкций, введенных государствами-членами во исполнение этой обязанности, направляется Европейской комиссии и публикуется в Официальном журнале Европейского Союза в форме сводного перечня (см. выше, разд. 1 настоящей книги)*(64).

В зависимости от характера и тяжести правонарушения национальные законодательства предусматривают за них меры административной и уголовной ответственности, как правило, в форме штрафа и (или) лишения свободы. Административные наказания при отсутствии отягчающих обстоятельств представляют собой, например, штраф в 250 евро (Бельгия), штраф от 250 до 500 лит (Литва), штраф до 2180 евро или тюремное заключение до трех недель (Австрия).

Уголовно-правовые санкции обычно включают в себя лишение свободы. К примеру, согласно ст. 264 Уголовного кодекса Республики Польша любое лицо, незаконно пересекающее польскую границу с использованием насилия, угроз, обманных действий или совместно с другими лицами, подлежит наказанию в виде лишения свободы сроком до трех лет. Во Франции уголовное наказание за преступные деяния, связанные с незаконным проникновением в страну и незаконным пребыванием в пределах французской территории, включает в себя по общему правилу лишение свободы на 1 год, штраф 3750 евро и, в качестве дополнительного наказания, последующий запрет въезда на территорию сроком до 1 года.

В современных условиях значительное и все возрастающее число случаев несанкционированного пересечения внешних границ Шенгенского пространства связано с незаконной иммиграцией, т.е. попыткой обосноваться в каком-либо из государств - членов ЕС, не имея на то правовых оснований. Многие факты незаконной иммиграции, в свою очередь, связаны с организованной преступностью (преступные группы, осуществляющие нелегальную транспортировку в ЕС иностранцев, преимущественно выходцев из развивающихся стран).

Противодействие такого рода преступной деятельности потребовало принятия законодательных мер на уровне Европейского Союза в целом. Этими мерами предусмотрены общие стандарты ответственности для организаторов и пособников незаконной иммиграции.

Принятая в рамках иммиграционной политики ЕС Директива 2002/80/ЕС Совета от 28 ноября 2002 г. об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию*(65) обязала государства-члены установить санкции:

- в отношении каждого, кто умышленно помогают лицу, не являющемуся гражданином одного из государств-членов, незаконно проникнуть на их территорию или совершить транзит через их территорию, и

- в отношении каждого, кто умышленно помогает в корыстных целях подобному лицу незаконно оставаться на территории государств-членов.

Единообразный размер наказаний за такого рода преступления определен в принятом одновременно с упомянутой Директивой другим нормативным актом - Рамочным решением Совета от 28 ноября 2002 г. об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию*(66). В частности, если субъект преступления оказывает помощь незаконному въезду или транзиту в рамках преступной организации либо если преступление ставит под угрозу жизнь соответствующих людей, то во всех государствах-членах уголовное наказание за его совершение должно включать в себя лишение свободы с верхним пределом в 8 лет*(67).

В этих и других случаях помощи незаконному въезду, транзиту или пребыванию государства-члены также должны предусмотреть дополнительные наказания, такие как конфискация транспортного средства, использовавшегося для совершения преступления, запрет в дальнейшем осуществлять профессиональную деятельность, в рамках которой было совершено преступление, высылку из страны (если субъект преступления не является гражданином государства-члена). Рамочным решением также предусмотрена ответственность юридических лиц, в пользу которых их руководящими сотрудниками было совершено преступление (включая принудительную ликвидацию юридического лица).

Еще одним правовым последствием незаконного пересечения границ государств-членов гражданином третьей страны является обязательное получение отпечатков пальцев в целях помещения в специальную дактилоскопическую базу данных ЕС "Евродак", управляемую Европейской комиссией и доступную всем государствам-членам. Эта мера является необходимой, принимая во внимание вероятность обращения иностранца (под своим или под чужим именем) с ходатайством о предоставлении убежища в одном из государств-членов*(68).

Новым шагом в сближении (гармонизации) правовых последствий незаконного въезда и пребывания в Шенгенском пространстве стало принятие Директивы 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран*(69).

Директива установила единообразные правила добровольного отъезда или принудительной репатриации иностранцев, которые не имеют или утратили право законно находиться в каком-либо из государств-членов. В ней, в частности, определены условия применения к подобным иностранцам такой санкции, как "запрет въезда", лишающей их права впоследствии въезжать в Шенгенское пространство. Срок действия "запрета въезда" должен по общему правилу составлять до 5 лет, однако может являться и более длительным, если гражданин третьей страны рассматривается как серьезная угроза общественному порядку или безопасности государств - членов ЕС.

Наконец, в целях сокращения притока нелегальной рабочей силы в Европейский Союз, в рамках иммиграционной политики ЕС была издана Директива 2009/52/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 июня 2009 г. об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран*(70).

Напротив, в целях стимулирования притока высококвалифицированных специалистов из-за рубежа для работы в ЕС на законных основаниях (на основании "Европейской голубой карты") была принята Директива 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы*(71).

 

6. Особенности правового режима "малого пограничного движения"
на внешних сухопутных границах Шенгенского пространства

 

Установленные законодательством Союза общие основания и порядок пересечения внешних границ государств - членов ЕС являются весьма строгими и могут порождать неоправданные сложности для поддержания сложившихся контактов между жителями пограничных зон государств - членов ЕС с жителями аналогичных зон "по ту сторону" Шенгенского пространства.

Учитывая данное обстоятельство, Шенгенский кодекс о границах (ст. 35) предусмотрел возможность создания особого - упрощенного - режима перемещений людей между пограничными зонами государств - членов ЕС и сопредельных с ними третьих стран, в том числе России.

Этот упрощенный режим получил официальное наименование "малое пограничное движение"*(72). Его правовой основой выступает специальный законодательный акт ЕС - Регламент (ЕС) N 1931/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции*(73).

В соответствии с п. 3 ст. 3 Регламента (ЕС) N 1931/2006 под "малым пограничным движением" понимается "регулярное пересечение внешней сухопутной границы жителями пограничной зоны в целях пребывания в пограничной зоне, например, по социальным, культурным или обоснованным экономическим причинам, или по семейным обстоятельствам, длительность которого не превышает срока, установленного настоящим Регламентом".

Пользователями (бенефициарами) режима "малого пограничного движения" могут выступать только жители пограничных зон третьих стран, имеющих общую сухопутную границу с государствами - членами ЕС. "Пограничная зона" определяется в Регламенте (ЕС) N 1931/2006 (п. 2 ст. 3) как "зона, расположенная в пределах не более тридцати километров от границы". Однако в случае более крупных приграничных муниципальных образований ширина этой зоны может увеличиваться до 50 километров от линии границы.

"Жителем пограничной зоны" признается "любой гражданин третьей страны, который законно проживает в пограничной зоне соседней с государством-членом страны на протяжении срока... не менее одного года". В исключительных случаях требуемый срок проживания может быть сокращен по взаимной договоренности государства - члена ЕС и соседней страны (п. 6 ст. 3 Регламента (ЕС) N 1931/2006).

Именно в пользу упомянутых жителей Регламент (ЕС) N 1931/2006 предусматривает выдачу им специального пропуска - "разрешения на местное пересечение границы" (фр. permis delivre en vue du franchissement local de la frontiere). Это разрешение может иметь срок действия от одного до пяти лет и позволяет многократно пересекать внешнюю границу для пребывания в пограничной зоне соседнего государства-члена при условии, что длительность каждого такого пребывания не превышает трех месяцев (ст. 5, 7, 10 Регламента (ЕС) N 1931/2006).

За пределы указанной в разрешении пограничной зоны его обладатель выезжать не вправе, так как подобные поездки выходят за рамки "малого пограничного движения". Они должны совершаться жителями пограничной зоны на общих основаниях.

Условиями выдачи разрешения на местное пересечение границы (ст. 9 Регламента (ЕС) N 1931/2006) служат наличие действительного документа на поездку (загранпаспорта) и представление документов, "подтверждающих их статус жителей пограничной зоны и наличие правомерных оснований для частого пересечения внешней сухопутной границы на основании режима малого пограничного движения" (например, документов, подтверждающих родственные отношения с жителями пограничной зоны соседнего государства - члена ЕС).

Кроме того, как и в рамках общих правил пересечения внешних границ и выдачи виз*(74), заинтересованный житель пограничной зоны не должен являться объектом информационного запроса в целях недопуска в Шенгенской информационной системе и не должен рассматриваться в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям государств-членов.

Регламент (ЕС) N 1931/2006, устанавливающий правовые основы режима "малого пограничного движения", не обладает автоматическим действием. Чтобы режим "малого пограничного движения" стал реальностью, заинтересованные государства-члены на базе данного Регламента должны заключить специальные двусторонние соглашения с соседними третьими странами (ст. 13 "Двусторонние соглашения между государствами-членами и соседними третьими странами").

В этих двусторонних соглашениях, в частности, должны быть определены географические рамки соответствующих пограничных зон, органы, уполномоченные выдавать разрешения на местное пересечение границы (консульства и (или) административные органы), четкие сроки в отношении продолжительности действия разрешений и максимальной длительности поездок их обладателей и т.д.

При необходимости двусторонние соглашения также могут предусмотреть создание специальных пропускных пунктов для жителей пограничных зон, зарезервировать для них специальные коридоры в обычных пропускных пунктах либо даже в порядке исключения разрешить им пересекать сухопутную границу вне пограничных пропускных пунктов (ст. 15 "Упрощение пересечения границы").

Применительно к гражданам Российской Федерации - жителям пограничных зон в значении Регламента (ЕС) N 1931/2006 - двусторонние соглашения о "малом пограничном движении" могут быть заключены нашей страной со следующими Шенгенскими государствами:

- Литвой и Польшей (в отношении жителей пограничных зон Калининградской области);

- Латвией (в отношении жителей южной части пограничной зоны Псковской области);

- Эстонией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Псковской области и южной части пограничной зоны Ленинградской области);

- Финляндией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Ленинградской области, пограничной зоны Республики Карелия и южной части пограничной зоны Мурманской области);

- Норвегией (в отношении жителей северной части пограничной зоны Мурманской области).

 

7. Заключение: Визовая информационная система и реформа законодательства
о пересечении людьми границ государств - членов Европейского Союза

 

К концу первой декады XXI в. законодательство Европейского Союза о правовом режиме трансграничных перемещений физических лиц сложилось в целостный комплекс нормативных актов, ядром которого выступает Шенгенский кодекс о границах 2006 г.

Установленные в законодательстве ЕС единообразные принципы, условия и процедуры пересечения и контроля внутренних и внешних границ распространяют действие на подавляющее большинство его государств-членов и даже выходят за пределы территории Европейского Союза (Исландия и Норвегия, позднее - Швейцария и Лихтенштейн).

В ближайшие годы рассмотренное в книге законодательство Европейского Союза в полной мере должно распространить силу и на некоторые из новых государств - членов ЕС, для которых пока что действуют временные изъятия из Шенгенских достижений: Болгарию, Румынию и Кипр.

Как было показано в предыдущих разделах, законодательство Европейского Союза о пересечении физическими лицами государственных границ в своем развитии и применении тесно взаимодействует с другими направлениями правового регулирования ЕС: по вопросам единого "внутреннего рынка" и обеспечения основных прав "граждан Союза", в области визовой, иммиграционной политики и политики убежища ЕС.

Новые правовые акты ЕС в этих сферах могут приводить к изменению законодательства, рассмотренного в настоящей книге, и обратно. Последним и практически наиболее важным для граждан России примером такого взаимодействия служит осуществленный в начале 2009 г. пересмотр Шенгенского кодекса о границах, обусловленный созданием новой информационной системы Европейского Союза - "Визовой информационной системы" (иначе называемой "Информационная система о визах", краткое наименование - ВИС)*(75).

Цель новой информационной системы ЕС - воспрепятствовать подделкам виз и тем самым незаконному въезду в Шенгенское пространство граждан третьих стран. В этой связи предусмотрено, что в систему ВИС, доступную для консульских и правоохранительных (в том числе пограничных) органов всех Шенгенских государств, должны вноситься данные на каждого иностранца, которому была предоставлена Шенгенская виза или было отказано в таковой. Составной частью подобных данных являются и биометрические индикаторы - фотография гражданина третьей страны и отпечатки пальцев его рук.

Содержащиеся в Визовой информационной системе данные затем смогут проверяться при новых обращениях иностранца за виза-ми, а равно при прохождении иностранцем пограничной проверки на внешних границах государств - членов ЕС.

Именно в связи с созданием Визовой информационной системы в Шенгенский кодекс о границах Европейской комиссией были подготовлены поправки, текст которых 14 января 2009 г. одобрили законодательные институты ЕС*(76). Согласно этим поправкам (дополнительные пункты в статью 7 "Пограничные проверки в отношении лиц" Шенгенского кодекса о границах) обстоятельная проверка иностранцев, прибывающих в Шенгенское пространство, должна будет включать в себя проверку данных на них не только в Шенгенской информационной системе (наличие "информационного запроса в целях недопуска"), но и в новой Визовой информационной системе.

Это означает, что через несколько лет гражданину России для въезда в Шенгенское пространство может потребоваться дважды сдавать отпечатки пальцев: сначала при получении визы, затем при пересечении границы - в целях доказательства пограничникам того, что он является именно тем лицом, кому на самом деле была предоставлена виза.

Насколько обременительными станут законодательные новеллы ЕС для приезжающих в него граждан России и насколько эффективными окажутся финансовые инвестиции в создание и установку Визовой информационной системы для сдерживания незаконной иммиграции в Европейский Союз? Практические ответы на эти вопросы, вероятно, станут известны уже в самое ближайшее время.

 

Приложение

 

Регламент (ЕС) N 562/2006
Европейского парламента и Совета
от 15 марта 2006 г.,
устанавливающий Кодекс Сообщества
о режиме пересечения людьми границ
(Шенгенский кодекс о границах)
*(77)

 

Предисловие

 

Настоящий документ является первым в истории Европейского Союза кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ. Положения Кодекса в равной мере касаются "внутренних" (раздел III) и "внешних" (раздел II) границ Европейского Союза, затрагивают как его собственных граждан, так и выходцев из "третьих стран" (в том числе граждан России).

Принятый в форме регламента Европейского сообщества, ныне Европейского Союза, Шенгенский кодекс о границах обладает прямым действием (не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство). Нормы Шенгенского кодекса о границах, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на физических лиц при пересечении ими границ.

Являясь актом правовой кодификации, публикуемый документ со дня вступления в силу (13 октября 2006 г.) отменил и заменил собой множество ранее принятых документов ЕС по вопросам пересечения границ, в том числе две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г. (Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.).

В то же время с учетом предмета Шенгенского кодекса о границах, отраженного в названии, он не затрагивает правил ЕС по вопросам выдачи виз. Основным источником этих правил, также первоначально содержавшихся в Шенгенской конвенции 1990 г. и принятых на ее основе актах, служит Кодекс Сообщества о визах Визовый кодекс 2009 г., опубликованный ниже в настоящем приложении.

Настоящий документ не затрагивает и основного права граждан Союза на свободное передвижение и проживание, регламентируемого специальным законодательством ЕС (прежде всего Директивой 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов).

Вследствие особенностей реализации визовой и связанных с ней направлений политики ЕС Шенгенский кодекс о границах распространяет силу не на всю территорию Европейского Союза.

За рамками действия Кодекса остались Великобритания и Ирландия. Дания также формально не подчиняется нормам Кодекса, однако, будучи участницей Шенгенских соглашений, эта страна получила право воспроизвести его нормы в своих национальных законах (см. п. 22, 27 и 28 Преамбулы).

С другой стороны, правила Кодекса подлежат применению на территории некоторых европейских стран, не входящих в Европейский Союз, но участвующих в его "Шенгенских достижениях", - Исландии, Норвегии, Швейцарии, а также Лихтенштейна (см. п. 23-26 Преамбулы и примечания к ним).

В начале 2009 г. законодательные институты Европейского Союза предприняли первую существенную реформу Шенгенского кодекса о границах (Регламент (ЕС) N 81/2009 Европейского парламента и Совета от 14 января 2009 г., изменяющий Регламент (ЕС) N 562/2006 в том, что касается использования Визовой информационной системы (ВИС) в рамках Шенгенского кодекса о границах)*(78).

Суть реформы (дополнительные пункты "а bis", "а ter" и т.д., включенные в § 3 ст. 7 "Пограничные проверки в отношении лиц") заключается в использовании при проведении пограничных проверок новой компьютеризированной информационной системы ЕС, куда заносятся данные об обладателях выданных или отказанных государствами-членами виз.

Поправки в Шенгенский кодекс о границах вступают в силу после начала практического использования Визовой информационной системы (см. второе примечание к ст. 40 "Вступление в силу"). Их реализация в дальнейшем может потребовать от граждан России и других третьих стран, прибывающих в ЕС, представления своих отпечатков пальцев и других биометрических данных с целью доказать, что они являются именно теми иностранцами, которым была предоставлена Шенгенская виза.

"Отдельные поправки в Шенгенский кодекс о границах также внесены в связи с проведенной в 2009-2010 гг. реформой визового законодательства ЕС (см. с. 16-17, 195)."

 

Регламент (ЕС) N 1931/2006
Европейского Парламента и Совета
от 20 декабря 2006 г.
об установлении правил в отношении малого пограничного движения
на внешних сухопутных границах
государств-членов и об изменении положений
Шенгенской конвенции
*(79)

 

Предисловие

 

Настоящий документ является одним из источников законодательства ЕС о режиме пересечения физическими лицами границ государств-членов, которое издается законодательными институтами Европейского Союза - Европейским парламентом и Советом - в целях формирования в рамках ЕС единого "пространства свободы, безопасности и правосудия".

Регламент дополняет собой предписания изданного в начале 2006 г. базового нормативного акта в этой области - Шенгенского кодекса о границах (Регламент (ЕС) N 562/2006 Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах)).

В отличие от Шенгенского кодекса о границах, который содержит правила общего характера, применимые ко всем случаям трансграничных перемещений людей, настоящий Регламент касается специфической ситуации - поездок между пограничными зонами государств - членов Европейского Союза и сопредельных с ними государств ("третьих стран"), в том числе Российской Федерации. Пограничная зона определяется в Регламенте как территория в пределах 30 км от границы, однако в случае более крупных приграничных муниципальных образований ее размер может быть увеличен до 50 км.

Поездки жителей пограничной зоны, когда они совершаются в рамках сложившихся трансграничных связей (в частности, семейных, экономических, социальных, культурных) с родственниками и иными лицами, живущими в аналогичной зоне по другую сторону границы, получили в праве ЕС наименование "малое (или местное) пограничное движение" (фр. petit trafic frontalier; нем. kleiner Grenzverkehr; англ. local border traffic).

Именно с целью облегчить "малое пограничное движение" в указанном смысле настоящий Регламент установил для него специальный (упрощенный) правовой режим, главной особенностью которого является выдача заинтересованным жителям пограничной зоны особого документа - "разрешения на местное пересечение границы" (см. главу III Регламента).

Получив в консульстве или ином уполномоченном органе такое разрешение, действительное от 1 года до 5 лет, житель пограничной зоны вправе регулярно выезжать в аналогичную зону соседнего государства и непрерывно оставаться там в ходе каждой поездки на протяжении срока до трех месяцев. При осуществлении подобных поездок ему не требуется иметь визу.

Правила настоящего Регламента имеют рамочный характер и, несмотря на их обязательную силу, не подлежат автоматическому применению. Для их введения в действие необходимо, чтобы заинтересованные государства - члены Европейского Союза во исполнение статьи 13 Регламента заключили специальные двусторонние соглашения с соседними третьими странами.

Российская Федерация может подписать соглашения о малом пограничном движении могут быть подписаны, в частности, с Финляндией, Эстонией, Латвией, Литвой и Польшей. Аналогичное соглашение может быть заключено и с Норвегией, которая не входит в состав Европейского Союза, но выступает ассоциированным участником "Шенгенских достижений" и в этом качестве наравне с государствами - членами ЕС подчиняется правилам настоящего Регламента (см. п. 16 Преамбулы).

 

Регламент (ЕС) N 1987/2006
Европейского Парламента и Совета
от 20 декабря 2006 г.
об учреждении, функционировании
и использовании Шенгенской информационной
системы второго поколения (СИС II)
*(80)

 

Предисловие

 

Шенгенская информационная система, сокращенно "СИС" ("SIS")*(81) - уникальный по своим техническим характеристикам механизм хранения и обмена правоохранительной информацией в рамках Европейского Союза, созданный в 1990 г. и функционирующий с конца 1994 г.

Подобно Интерполу на мировой арене, СИС используется главным образом для передачи данных о лицах и предметах, которые представляют интерес для правоохранительных органов ЕС. Среди объектов подобной информации ("информационных запросов") - обвиняемые и преступники, скрывающиеся от правосудия (объекты "европейского ордера на арест"); без вести пропавшие лица; похищенные или исчезнувшие автомобили, документы, деньги (банковские билеты), официальные бланки, номерные знаки и т.д.

Вследствие использования передовых информационных технологий (направление информации по специальным зашифрованным компьютерным сетям в режиме онлайн) перемещение данных по СИС происходит почти мгновенно, в пределах всего нескольких минут. Эта оперативность заслужила высокую оценку правоохранительных органов европейских стран, для которых СИС стала ценным подспорьем в борьбе с транснациональной преступностью. Так, по мнению Федерального ведомства полицейских расследований Германии, Шенгенская информационная система стала "гигантским шагом в области полицейских расследований"*(82).

В то же время роль СИС не исчерпывается сугубо внутренними задачами по охране правопорядка на территории ЕС. Для граждан России и других "третьих стран" (стран, не входящих в ЕС) значительно больший интерес представляет другая функция этой системы - оказывать поддержку политике Союза по вопросам пересечения границ, а равно его визовой и иммиграционной политики.

Именно "благодаря" СИС гражданин нашей страны может столкнуться с ситуацией, когда он становится невъездным сразу во все страны Европейского Союза, объединенные в "Шенгенское пространство", а также в Исландию, Норвегию, Швейцарию и Лихтенштейн (ассоциированные участники Шенгенского пространства). Для возникновения подобной ситуации достаточно, чтобы всего лишь одно из указанных государств включило на него в СИС "информационный запрос в целях недопуска". Общее количество иностранцев, получивших такую черную метку в Шенгенской информационной системе, уже приближается к 1 миллиону (850 тыс. к концу 2005 г.)*(83).

В целом же только за первую декаду существования СИС (1995-2004 гг.) количество хранящихся в ней "информационных запросов" достигло 13 млн. (по состоянию на начало 2005 г.)*(84). К началу следующего, 2006 г. оно достигло 15 млн. и продолжает возрастать*(85). Шенгенская информационная система ежедневно (!) подвергается в среднем 21 тыс. обновлениям (добавление новых данных, а также отмена или изменение уже хранящихся информационных запросов)*(86).

Количество пользователей СИС также крайне велико и включает в себя полицейские, таможенные службы и иные правоохранительные органы государств - членов Европейского Союза, начиная от их центральных ведомств и заканчивая низовыми подразделения-ми. В круг пользователей СИС входят и консульские учреждения этих стран за рубежом (для проверки иностранцев при выдаче виз).

Например, только в одной Франции непосредственный доступ к информации СИС производится через примерно 15 тыс. компьютерных терминалов, находящихся в распоряжении национальной полиции, жандармерии, таможенных органов, префектур и других служб министерств внутренних и иностранных дел*(87). В 2005 г. они консультировались с данными этой системы в общей сложности 35 млн. раз*(88). В Германии количество обращений к СИС составляет от 2 тыс. до 20 тыс. ежечасно*(89)!

Естественно, что столь значительные и возрастающие масштабы использования Шенгенской информационной системы, а также существенное расширение территории ее охвата (подключение к СИС в 2007 г. 24 из 27 государств - членов ЕС и в 2008 г. Швейцарии, позднее - Кипра, Болгарии и Румынии) требуют совершенствования юридических и технических основ ее функционирования.

В этой связи было принято решение создать новую правоохранительную информационную систему, в которую переводятся все данные из "старой" СИС. Эту новую систему было решено назвать "Шенгенская информационная система второго поколения", сокращенно "СИС II" ("SIS II").

Публикуемый Регламент закладывает общие правовые основы создания и функционирования СИС II, прежде всего ее техническое устройство. В этом же документе закреплены важные для российских граждан правила об условиях и порядке включения в эту систему данных о "нежелательных" иностранцах (глава IV "Информационные запросы в отношении граждан третьих стран в целях недопуска или запрета пребывания").

После того, как СИС II начнет практическое функционирование на основании настоящего Регламента и дополняющих его документов (см. пункты 3 и 4 Преамбулы), утратят силу положения раздела IV Шенгенской конвенции 1990 г., посвященные Шенгенской информационной системе первого поколения.

 

Регламент (ЕС) N 810/2009
Европейского Парламента и Совета
от 13 июля 2009 г.,
устанавливающий Кодекс Сообщества о визах
(Визовый кодекс)
*(90)

 

Предисловие

 

Настоящий Регламент является законодательным актом ЕС кодифицирующего характера, в котором со дня его вступления в силу (5 апреля 2010 г.) объединены и систематизированы основные правила ЕС по вопросам:

1) "единой (Шенгенской) визы" (визы для однократного, двукратного или многократного въезда в целях пребывания во всем Шенгенском пространстве максимум три месяца в полугодие, включая транзит),

а также

2) "визы с ограниченным территориальным действием" (выдается лицам, не отвечающим всем условиям для получения Шенгенской визы; действительна, как правило, только для одного, реже, для нескольких Шенгенских государств) и

3) "визы для транзита через аэропорт" (действительна только для пребывания в международной транзитной зоне аэропортов Шенгенских государств при международном авиарейсе с пересадками; требуется от граждан отдельных третьих стран, в число которых не входит Россия)*(91).

Изданный в форме "регламента", Кодекс Сообщества о визах Визовый кодекс 2009 г. обладает прямым действием, то есть не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство. Нормы данного Кодекса, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на физических лиц при получении и использовании ими виз.

Визовый кодекс 2009 г. в полном объеме имеет юридически обязательную силу и распространяет действие на все Шенгенское пространство, которое охватывает как государства - члены ЕС*(92), так и некоторые ассоциированные государства: Исландию, Норвегию, Швейцарию и, в дальнейшем, Лихтенштейн (см. пункты 32-35 Преамбулы). Упомянутые страны официально обозначаются (в том числе в визах) термином "Шенгенские государства".

В силу специальных изъятий, предоставленных учредительными документами ЕС отдельным государствам-членам, положения Визового кодекса имеют рекомендательную силу для Дании, которая является Шенгенским государством (см. пункт 31 Преамбулы), и не распространяют силы на Великобританию и Ирландию, которые остаются за рамками Шенгенского пространства (см. пункты 36-37 Преамбулы).

По сравнению с ранее действовавшим законодательством ЕС о единой (Шенгенской) визе, включая отмененные положения Шенгенской конвенции 1990 г. - Конвенции от 19 июня 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. (см. статью 56 "Отмены"), Визовый кодекс 2009 г. предусматривает ряд существенных юридических новелл, в том числе направленных на более эффективную защиту интересов граждан России и других третьих стран, ходатайствующих о предоставлении визы. К ним относятся, например, отмена транзитной визы как особого типа Шенгенских виз (бывшая виза "В") и создание в рамках ЕС единого Интернет-сайта, специально посвященного Шенгенским визам (см. пункт 23 Преамбулы и статью 53 "Сообщения").

Особого упоминания заслуживают впервые предусмотренные Визовым кодексом 2009 г. обязанность мотивировать отказы в визе и предоставление заинтересованным иностранцам права обжаловать подобные решения в компетентных органах Шенгенских государств (статья 32 "Отказ в визе")*(93).

В своем толковании и применении Визовый кодекс 2009 г. тесно связан с другими законодательными актами ЕС по вопросам общей визовой политики и режима пересечения границ, прежде всего:

- Шенгенским кодексом о границах, устанавливающим единые правила пересечения всеми людьми как внутренних, так и внешних границ Шенгенского пространства;

- законодательством ЕС о специальных информационных системах в визовой и правоохранительной сферах: Шенгенской информационной системе - СИС (SIS)*(94), куда заносятся, в частности, "информационные запросы в целях недопуска" (гражданам России и другим иностранцам - объектам подобного запроса запрещена выдача Шенгенской визы), и Визовой информационной системе - ВИС (VIS)*(95), куда включаются биометрические данные (отпечатки пальцев и фотография) иностранцев, обратившихся за выдачей визы;

- законодательством ЕС, устанавливающим единообразный формат визы и перечни третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу или освобождаются от этой обязанности при въезде в Шенгенское пространство (см. параграф 2 статьи 1 "Предмет и сфера применения" и пункт 6 статьи 2 "Определения").

При ознакомлении с Визовым кодексом 2009 г. также важно иметь в виду, что он не применяется к "визам для долгосрочного пребывания", то есть визам для пребывания свыше трех месяцев в полугодие. В силу особенностей компетенции ЕС подобные визы служат объектом не визовой, а иммиграционной политики Европейского Союза.

В соответствии с сохраняющей действие ст. 18 Шенгенской конвенции 1990 г. (в редакции Регламента (ЕС) N 265/2010 от 25 марта 2010 г.): "Визы для пребывания свыше трех месяцев (далее именуемые "визы для долгосрочного пребывания") являются национальными визами, выдаваемыми любым из государств-членов согласно своему собственному законодательству или согласно законодательству Союза". В соответствии с новым § 2 bis статьи 21 того же документа обладателям виз для долгосрочного пребывания, как и обладателям Шенгенских виз, в настоящее время предоставлена свобода передвижения по всему Шенгенскому пространству.

Нормы Визового кодекса 2009 г. применяются к гражданам России с учетом Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза, подписанного 25 мая 2006 г. в г. Сочи. Нормы Соглашения в ряде случаев предусматривают для отечественных граждан более благоприятные положения, которые при случае имеют приоритет над общими правилами Визового кодекса (см. пункт 26 Преамбулы и примечания к документу).

 

Директива 2004/38/ЕС
Европейского Парламента и Совета
от 29 апреля 2004 г.
о праве граждан Союза и членов их семей
свободно передвигаться и проживать
на территории государств-членов,
изменяющая Регламент (ЕЭС) N 1612/68
и отменяющая директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС,
72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС,
90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС
*(96)

 

Предисловие

 

Настоящая Директива посвящена одной из классических сфер регулирования права Европейского Союза, развитие которой началось в 50-е годы XX века в контексте создания общего рынка ЕЭС.

Изначально гарантированное только для граждан, занимающихся экономической деятельностью ("свобода передвижения работников" для лиц наемного труда и "свобода учреждения" для предпринимателей и иных "ненаемных" работников), право на свободное передвижение и проживание в пределах всего Европейского Союза к началу 1990-х годов было распространено на остальные категории граждан государств-членов (студенты, пенсионеры и т.д.).

Это дало возможность в 1992 г. признать указанное право в ряду основных прав граждан Европейского Союза в целом (статья 18 Договора об учреждении Европейского сообщества, ныне статья 21 Договора о функционировании Европейского Союзa). Позднее оно было воспроизведено в Хартии Союза об основных правах 2000 г. (ст. 45).

Однако на уровне законодательства ЕС условия и порядок реализации рассматриваемого права долгое время продолжали регулироваться отдельными, обособленными нормативными актами, содержание которых в значительной степени копировало друг друга (см. п. 4 Преамбулы).

Именно с целью объединить нормы этих документов в единый законодательный акт и была подготовлена настоящая Директива. С момента введения в действие (30 апреля 2006 г.) она выступает в качестве целостных "основ законодательства" ЕС, регулирующих публично-правовые отношения в сфере осуществления свободы передвижения и проживания всех граждан Союза независимо от их социального статуса и цели поездки, а также права членов их семей (в том числе являющихся выходцами из "третьих стран").

Будучи актом правовой кодификации, настоящая Директива, кроме того, внесла ряд изменений и дополнений в сложившийся ранее правовой режим. Главные среди них - отмена обязанности для граждан Союза получать вид на жительство и замена его более простой системой регистрации по месту проживания (ст. 8); право постоянного проживания, впервые предусмотренное настоящей Директивой (гл. IV); расширение объема понятия "член семьи" (параграф 2 ст. 2 и параграф 2 ст. 3) и дополнительные гарантии для подобных лиц, например, в случае распада брака с гражданином Союза (ст. 12 и 13).

За рамками кодификации, проведенной Директивой, остались несколько более ранних нормативных актов ЕС, которые закрепляют трудовые и связанные с ними права наемных работников-мигрантов, прежде всего Регламент (ЕЭС) N 1612/68 "О свободном передвижении работников внутри Сообщества". Из текста последнего в то же время исключены две статьи (ст. 10 и 11), касающиеся прав членов семьи гражданина Союза и дублирующие положения настоящей Директивы.

Условия передвижения и проживания на территории разных стран Союза граждан России и других зарубежных государств (кроме членов семей граждан Союзa) регулируются специальными отраслями законодательства ЕС, относящимися к "Шенгенским достижениям": законодательством о пересечении границ, визовым, иммиграционным и законодательством об убежище. Важнейшими источниками в этой сфере служат Шенгенская конвенция 1990 г., Шенгенский кодекс о границах, Визовый кодекс 2009 г., а также Директива 2003/109/ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. "О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе"*(97).

 

Директива 2008/115/ЕС
Европейского Парламента и Совета
от 16 декабря 2008 г.
об общих стандартах и процедурах,
подлежащих применению
в государствах-членах к возврату
незаконно пребывающих граждан третьих стран
*(98)

 

Предисловие

 

Настоящий документ является законодательным актом Европейского Союза, принятым в контексте иммиграционной политики ЕС, которая осуществляется на основании ст. 79 Договора о функционировании Европейского Союза (до 1 декабря 2009 г. - ст. 63 Договора об учреждении Европейского сообществa) и включает в себя, с одной стороны, меры по регулированию законного пребывания на долгосрочной основе (свыше трех месяцев в полугодие) граждан третьих стран в ЕС, с другой стороны, меры по борьбе с нелегальной иммиграцией.

В качестве акта гармонизации национальных правовых систем (основ законодательства ЕС о "возврате" - репатриации) Директива закрепляет комплекс единообразных принципов и норм, которые каждое из государств - членов ЕС, а равно ассоциированные участники "Шенгенских достижений": Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн - должны трансформировать в свое внутреннее законодательство не позднее 24 декабря 2010 г. (см. ст. 20 "Трансформация" и п. 28-30 Преамбулы). Исключением являются Дания, для которой трансформация Директивы носит добровольный характер, а также Великобритания и Ирландия, на которые Директива не распространяет силы (см. п. 25-27 Преамбулы).

С введением в действие Директивы согласно ее ст. 21 утрачивают силу две статьи Конвенции о применении Шенгенского соглашения (Шенгенской конвенции 1990 г.), которые ранее регулировали в ЕС вопросы репатриации нелегальных иммигрантов.

Помимо оснований, порядка принятия и исполнения решений о возврате и связанных с ними актов публичных властей государств-членов (арест, помещение в специализированные центры задержания или пенитенциарные учреждения, выдворение и др.) Директива закрепляет права и гарантии для иностранцев (граждан третьи стран), которые в ЕС подвергаются или могут быть подвергнуты подобным мерам.

Среди этих прав и гарантий особого внимания заслуживает предоставление заинтересованным лицам возможности обжаловать любые решения, связанные с возвратом, в компетентном судебном, административном органе или иной беспристрастной инстанции государства-члена (см. ст. 13 "Способы обжалования").

Впервые на уровне ЕС Директива закладывает общие правила в отношении такой санкции к незаконно пребывающим иностранцам, как "запрет въезда". В зависимости от обстоятельств ее применение со стороны государств-членов может иметь либо обязательный, либо факультативный характер. Срок действия подобной санкции, как правило, не должен превышать 5 лет, однако от этого правила допускаются отступления (см. ст. 11 "Запрет въезда").

"Решения о возврате" незаконно пребывающего гражданина третьей страны в значении настоящей Директивы следует отличать от "решений об отказе во въезде", которые принимаются на основании Шенгенского кодекса о границах 2006 г. в отношении иностранцев, только прибывающих на внешнюю границу "Шенгенского пространства".

Тем не менее государства-члены при желании могут распространить правила Директивы и на подобных иностранцев (см. ст. 2 "Сфера применения"). Некоторые гарантии Директивы распространяются на этих лиц в императивном порядке, независимо от желания государств-членов (см. параграф 4 ст. 4 "Более благоприятные положения").

 

Директива 2009/50/ЕС Совета
от 25 мая 2009 г.
об установлении условий въезда
и пребывания граждан третьих стран в целях
высококвалифицированной работы
*(99)

 

Предисловие

 

Настоящая Директива принята с целью создать благоприятные условия для переезда, проживания и трудоустройства в ЕС высококвалифицированной рабочей силы из стран, не входящих в его состав ("третьих стран", включая Россию).

С этой целью, отталкиваясь от опыта США, где для легальных иммигрантов предусмотрена так называемая Зеленая карта (англ. Green Card), Директива вводит специальный вид на жительство Европейского Союза сроком действия до четырех лет с возможностью продления. Он назван, соответственно, "Европейская голубая карта" (фр. carte bleue europeenne), или, в переводе с английского языка, "Голубая карта [Е]вропейского [С]оюза" (англ. EU Blue Card).

Обладателями Европейской голубой карты могут стать любые граждане третьих стран, обладающие "высокой профессиональной квалификацией", а именно дипломированные специалисты с высшим образованием (при условии, что длительность процесса обучения составляла не менее трех лет), а также иные лица, которые имеют пятилетний профессиональный опыт работы по специальности, требующей высшего образования (п. "g", "i" ст. 2 "Определения").

Во многих трудовых и социальных правах, включая режим оплаты труда, обладатели Европейской голубой карты уравниваются с гражданами Европейского Союза (ст. 14 "Равенство в правах"). Они также наделяются рядом дополнительных прав и возможностей, в том числе правом по истечении полутора лет работы в государстве-члене, выдавшем Европейскую голубую карту, переезжать для осуществления трудовой деятельности в другие государства - члены ЕС (гл. V "Пребывание в других государствах-членах").

По сравнению с другими законными иммигрантами в ЕС для обладателей Европейской голубой карты предусмотрен упрощенный порядок реализации некоторых прав, регулируемых иными источниками законодательства ЕС. Сюда относятся:

- право осуществлять "семейное воссоединение", т.е. обеспечивать переезд и совместное проживание в государствах - членах ЕС членов своей семьи (Директива 2003/86/ЕС Совета от 22 сентября 2003 г. о праве на семейное воссоединение и ст. 15 настоящей Директивы "Члены семьи");

- право по истечении пяти лет законного проживания получить статус "долгосрочного резидента - ЕС", дающий гражданам третьих стран еще более широкие возможности работы и проживания (Директива 2003/109/ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе, и ст. 16 настоящей Директивы "Статус долгосрочного резидента - ЕС для обладателей Европейской голубой карты").

В целях получения Европейской голубой карты гражданину третьей страны необходимо выполнить ряд условий (глава II "Условия допуска"). Первостепенное место среди них занимает требование предварительно заключить трудовой договор о высококвалифицированной работе с работодателем одного из государств-членов или как минимум получить от него "твердое предложение" подобной работы (п. "а" параграфа 1 ст. 5 "Критерии допуска").

По усмотрению государств-членов с ходатайством о выдаче Европейской голубой карты может обращаться будущий работодатель гражданина третьей страны и (или) непосредственно последний (статья 10 "Ходатайства о допуске"). Срок рассмотрения ходатайства должен составлять не более трех месяцев, а отказ в выдаче Европейской голубой карты может быть обжалован (ст. 11 "Процессуальные гарантии").

Настоящая Директива, как и другие правовые акты ЕС в аналогичной форме, выступает в качестве основ законодательства Европейского Союза, положения которых подлежат трансформации в национальное право, т.е. включению в законы и подзаконные акты государств-членов. Срок трансформации настоящей Директивы истекает 19 июня 2011 г. (ст. 23 "Трансформация").

С указанной даты граждане третьих стран должны получить право обращаться за Европейской голубой картой во все государства - члены ЕС (ныне 27), за исключением Великобритании, Дании и Ирландии. Для этих государств-членов настоящая Директива не имеет силы вследствие изъятий, предоставленных им специальными протоколами к учредительным документам ЕС (см. пункты 28-29 Преамбулы).

 

Директива 2009/52/ЕС
Европейского Парламента и Совета
от 18 июня 2009 г.
об установлении минимальных стандартов
в отношении санкций и мер
к работодателям незаконно пребывающих
граждан третьих стран
*(100)

 

Предисловие

 

Настоящая Директива представляет собой юридически обязательный нормативный акт в рамках иммиграционной политики и иммиграционного законодательства ЕС. Цель документа - воспрепятствовать притоку в Европейский Союз нелегальной рабочей силы из "третьих стран" (стран, не входящих в ЕС), которая, в частности, из-за ее большей дешевизны привлекается многими работодателями ЕС в ущерб занятости собственных граждан.

С этой целью Директива в качестве основополагающего правила закрепила принцип запрета любого трудоустройства нелегальных иммигрантов (ст. 3 "Запрет незаконной работы") и предусмотрела к его нарушителям (работодателям ЕС, в том числе подрядчикам и субподрядчикам) широкий комплекс "санкций и мер" профилактического (превентивного), восстановительного и карательного характера.

К этим "санкциям и мерам", в частности, относятся:

обязанности работодателей удостоверяться в законности пребывания нанимаемых ими граждан третьих стран и информировать компетентные органы о трудоустройстве таких работников-мигрантов (ст. 4 "Обязанности работодателей");

штрафные санкции, размер которых зависит от количества принятых на работу нелегальных иммигрантов, плюс обязанность оплаты расходов по их возврату на родину (ст. 5 "Финансовые санкции");

лишение права на получение различных видов льгот, помощи и дотаций со стороны органов власти на всех уровнях, права участия в размещении государственных заказов (участия в процедуре заключения "публичных сделок" по терминологии права ЕС) и т.д. (ст. 7 "Другие меры")*(101);

обязанность государств-членов проводить на своей территории "эффективные и надлежащие инспекции" в целях выявления фактов трудоустройства нелегальных иммигрантов (ст. 14 "Инспекции").

Умышленное нарушение запрета незаконной работы признается Директивой в качестве преступного деяния, признаки объективной стороны которого определены в отдельной статье документа (ст. 9 "Уголовное преступление"). Виды и размер наказания для физических лиц за это преступление государства-члены определяют самостоятельно - при условии, что предусмотренные ими санкции являются эффективными, соразмерными и обладают предупредительным эффектом (ст. 10 "Уголовно-правовые санкции").

В случае, если указанное преступление совершено в пользу юридического лица его ответственным работником, то юридическое лицо признается самостоятельным субъектом ответственности. По усмотрению государств-членов ответственность юридических лиц может носить как административный, так и уголовный характер (ст. 11 "Ответственность юридических лиц", ст. 12 "Санкции к юридическим лицам" и п. 25 Преамбулы).

Предусматривая разнообразные "санкции и меры" к работодателям нелегальных иммигрантов, т.е., в сущности, к организаторам противоправного трудоустройства в ЕС, Директива не содержит предписаний об ответственности самих незаконных работников (этот вопрос регулируется национальным законодательством). С другой стороны, она вводит ряд положений, направленных на защиту интересов последних. Это прежде всего обязанность работодателей возместить им в полном объеме задолженность по заработной плате и произвести в их пользу другие платежи, как если бы они трудились на законных основаниях (ст. 6 "Выплата задолженности работодателями"). Подобная обязанность остается в силе и в тех случаях, когда бывший незаконный работник-мигрант депортирован на родину (дополнительные расходы по пересылке денежных сумм также возлагаются на работодателя). Государства-члены, со своей стороны, должны создать эффективные механизмы подачи незаконными работниками-мигрантами жалоб против использующих их труд работодателей (ст. 13 "Упрощение подачи жалоб").

По истечении предельного срока трансформации в национальное законодательство - 20 июля 2011 г. (ст. 17 "Трансформация") - положения Директивы будут применяться на всей территории ЕС, за исключением трех государств-членов (Великобритании, Дании и Ирландии), пользующихся согласно учредительным документам ЕС особыми изъятиями в правоохранительной сфере (см. п. 38-39 Преамбулы).

Положения Директивы также представляют значительный интерес для Российской Федерации, которая, как и государства - члены Европейского Союза, сталкивается с нарастающим потоком нелегальной трудовой миграции. В этой связи наше государство могло бы воспользоваться законодательными "наработками" ЕС в интересах защиты своих трудоспособных граждан от привлечения отечественными работодателями незаконных работников-мигрантов из разных стран ближнего и дальнего зарубежья.

 

А.О. Четвериков

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Международное право: учебник / под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 364-365, 368; Ушаков Н.А. Международное право: основные понятия и термины. М., 1996. С. 38.

*(2) См.: Мовчан А.П. Международный правопорядок. М., 1996. С. 50.

*(3) Европейское сообщество (бывшее Европейское экономическое сообщество - ЕЭС), Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Европейское сообщество прекратило существование с 1 декабря 2009 г. (со дня вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе ЕС). Правопреемником Европейского сообщества выступает Европейский Союз в целом. Старейшее из Европейских сообществ - Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) - было ликвидировано в 2002 г. в связи с истечением срока действия его учредительного договора.

*(4) Полные тексты учредительных документов Европейского Союза, а также Хартии Европейского Союза об основных правах с комментариями в редакции Лиссабонского договора 2007 г. (вступил в силу 1 декабря 2009 г.) см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Основополагающие акты Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008.

*(5) Статья 26 Договора о функционировании Европейского Союза.

*(6) Статья 21 Договора о функционировании Европейского Союза (включена в 1992 г.); ст. 45 "Свобода передвижения и проживания" Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г.

*(7) Journal officiel de l'Union europeenne (JO) L 229 du 29.6.2004. P. 35.

*(8) Статья 5 "Право въезда" Директивы 2004/38/ЕС.

*(9) Шенгенское соглашение носило предварительный и программный характер. Оно фактически утратило свое значение со вступлением в силу Шенгенской конвенции, хотя и не было формально отменено. В дальнейшем, при характеристике Шенгенских соглашений речь, как правило, будет идти о положениях Шенгенской конвенции 1990 г. Полный текст Шенгенских соглашений вместе с вводным комментарием см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. М., 2000.

*(10) Бельгия, Германия, Люксембург, Нидерланды и Франция (первоначальные участники Шенгенских соглашений); Австрия, Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия, Финляндия, Швеция (государства - члены ЕС, присоединившиеся к Шенгенским соглашениям позднее).

*(11) Современное название: "Протокол о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза". Прилагается к Договору о Европейском Союзе и Договору о функционировании Европейского Союза.

*(12) Соответствующее изъятие закреплено в Шенгенском протоколе 1997 г. и подписанном одновременном с ним "Протоколе о применении некоторых аспектов статьи 26 Договора о функционировании Европейского Союза к Соединенному Королевству и Ирландии". В 2000-2003 гг. Великобритания и Ирландия присоединились к некоторым элементам Шенгенских достижений, касающимся сотрудничества в области борьбы с преступностью. Однако это частичное присоединение не затрагивает действие режима границ и визового режима Великобритании и Ирландии, которые продолжают регулироваться их национальным законодательством.

*(13) В отношении Швейцарии и Лихтенштейна полное введение в действие Шенгенских достижений на их территории было отсрочено по той же самой причине, что и для вновь вступающих государств - членов ЕС. В частности, Швейцария была подключена к Шенгенской информационной системе во второй половине 2008 г., что открыло путь для снятия контроля за перемещением людей через границы этой страны с государствами - членами ЕС и ее полной интеграции в Шенгенское пространство к 2009 г.

*(14) Квалифицированное большинство в Совете определяется по достаточно сложной формуле, учитывающей разную численность населения государств - членов ЕС. Для принятия Советом решения квалифицированным большинством необходимо, чтобы проект поддержали абсолютное большинство национальных министров (ныне 14 из 27), располагающих в совокупности 255 из 325 так называемых взвешенных голосов. Взвешенные голоса подаются на основании квот, зафиксированных в учредительных документах ЕС для государств-членов с учетом разной численности населения каждого из них, хотя и не строго пропорционально (Германия, Франция, Великобритания, Италия - по 39 голосов каждая, Испания и Польша - по 37 голосов и т.д.). Кроме того, любой член Совета может потребовать проведения проверки на предмет того, что члены Совета, проголосовавшие "за", представляют в совокупности 62% "общего населения" Союза (численность населения каждого государства-члена и "общего населения" Союза в данном случае определяется ежегодно по данным статистического ведомства ЕС - Евростата). С 2014 г. в соответствии с Лиссабонским договором определение квалифицированного большинства будет упрощено. По общему правилу оно будет составлять 55% членов Совета, представляющих государства-члены, где проживает не менее 65% общего населения ЕС.

*(15) JO L 105 du 13.4.2006. P. 1.

*(16) В отличие от ранее действовавших правил пересечения границ, содержавшихся в Шенгенской конвенции, Шенгенский кодекс о границах на первое место поставил правила в отношении границ с третьими странами (раздел II "Внешние границы") и на второе место - правила для границ между государствами-членами (раздел III "Внутренние границы"). Остальные разделы Кодекса содержат вводные и заключительные положения, в том числе определения используемых понятий - нормы-дефиниции "внутренних границ", "внешних границ" и еще свыше пятнадцати других терминов (раздел I "Общие положения" и раздел IV "Заключительные положения").

Шенгенский кодекс о границах также включает восемь приложений, в которых изложены специальные или технические правила, например, перечень подтвердительных документов, служащих для подтверждения условий въезда в Шенгенское пространство, специальные условия для различных видов границ, транспортных средств и категорий лиц.

*(17) Следует иметь в виду, что Шенгенский кодекс о границах регулирует перемещение через границы только людей (физических лиц), но не товаров и услуг, трансграничное движение которых подчиняется другим отраслям законодательства ЕС, в частности, таможенному законодательству ("Таможенный кодекс" ЕС 1992 г., заменяющий его "Модернизированный таможенный кодекс" ЕС 2008 г. и другие акты). Правила выдачи виз также не входят в предмет Кодекса. В отношении этих правил, изначально содержавшихся в Шенгенской конвенции, в 2009 г. принят специальный "Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс)" (см. Приложение). Предметом регулирования Шенгенского кодекса о границах не является и регулирование вопросов иммиграции в Европейский Союз из третьих стран, включая порядок депортации и санкции в отношении нелегальных иммигрантов. Важнейшие правовые акты в этой сфере также помещены в приложение к настоящей книге.

*(18) Согласно Директиве 2004/38/ЕС (статья 2) к членам семьи гражданина Союза относятся его супруг (супруга), дети и иные прямые потомки в возрасте до 21 года или находящиеся на иждивении родители и другие находящиеся на иждивении родственники по восходящей линии, а также лицо, с которым гражданин Союза создал "зарегистрированное партнерство" (официально оформленный квази-брак, если подобная связь признается законодательством государства-члена, куда въезжают гражданин Союза и его "зарегистрированный партнер"). Согласно новейшей судебной практике Суда ЕС член семьи гражданина Союза должен быть допущен в государства-члены, даже если он ранее никогда не бывал в ЕС. Также не имеют значения дата и место заключения брака гражданина ЕС с его супругом (решение Суда от 25 июля 2008 г. по делу С-127/08 "Metock").

*(19) Sanctons instaurees conformement au droit natonal encas de franchissement non autorise des front eres exterieures en dehors des points de passage frontaliers ou des heures d'ouverture fixees // JO C 18 du 24.1.2008. P. 1.

*(20) Для координации работы этих органов в рамках ЕС с 2004 г. функционирует специальное агентство, действующее на основании Регламента (ЕС) N 2007/2004 Совета от 26 октября 2004 г. о создании Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов Европейского Союза // JO L 349 du 25.11.2004. P. 1.

*(21) Закреплялось в ст. 211 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 292 Договора о функционировании Европейского Союза).

*(22) Recommandation de la Commission du 06/XI/2006 etablissant un "Manuel prat que a l'intent on des garde-front eres (manuel Schengen)" a utliser par les autorites competentes des Etats membres lors du controle des personnes aux front eres // Doc. C(2006) 5186 final; C(2008) 2976 final.

*(23) Решение Суда от 13 декабря 1989 г. по делу 322/88 "Grimaldi". См.: Isaac G., Blanquet M. Droit general de l'Union europeenne. Paris, 2006. P. 210.

*(24) Здесь и далее под государствами - членами ЕС понимаются только "Шенгенские государства": государства-члены, входящие в Шенгенское пространство, а также приравниваемые к ним ассоциированные участники "Шенгенских достижений" (см. предыдущий раздел книги).

*(25) Понятия "иностранец" и "гражданин третьей страны" (включая апатридов) в данном случае являются синонимами. Первое из них использовано в Шенгенской конвенции 1990 г., второе является более современным понятием, применяемым в новейшем законодательстве ЕС, в том числе в Шенгенском кодексе о границах 2006 г.

*(26) Шенгенские визы могут быть визами как для краткосрочного пребывания, так и для транзита (визы категории "С"). До вступления в силу Визового кодекса 2009 г. транзитные визы выделялись в отдельную категорию (виза бывшей категории "В"). Шенгенские визы могут выдаваться с правом на многократный въезд (MULT) и сроком действия до 5 лет. Однако длительность пребывания в Шенгенском пространстве по этой визе никогда не способна превышать трех месяцев в полугодие с даты первого въезда иностранца.

*(27) Включение третьих стран в визовый или безвизовый перечень произведено специальным нормативным актом ЕС: Регламентом (ЕС) N 539/2001 Совета от 15 марта 2001 г. об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьих стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности // JO L 81 du 21.3.2001. P. 1. Безвизовый режим введен ЕС для более 30 стран планеты: США, Канада, Израиль, Япония и др. Согласно поправкам, внесенным в упомянутый Регламент в конце 2006 г. (JO L 405 du 30.12.2006. P. 23), от обязанности получать визу освобождены лица без гражданства, законно проживающие в каком-либо государстве-члене и получившие от этого государства паспорт или иной документ для совершения заграничных поездок (например, "неграждане" в странах Балтии).

*(28) Виза для долгосрочного пребывания (виза категории "D") является национальной визой, но в части свободного передвижения по Шенгенскому пространству отныне приравнивается к Шенгенской визе "С". Новые правила о визе "D" (поправки в Шенгенскую конвенцию и Шенгенский кодекс о границах) вступили в силу 5 апреля 2010 г. См.: Регламент (ЕС) N 265/2010 Европейского парламента и Совета от 25 марта 2010 г. об изменении Конвенции о применении Шенгенского соглашения и Регламента (ЕС) N 562/2006 в том, что касается передвижения лиц, обладающих визой для долгосрочного пребывания // JO L 85 du 31.3.2010. P. 1.

*(29) Визовое законодательство ЕС допускает выдачу виз с ограниченным территориальным действием, распространяющих силу на несколько государств-членов (например, Финляндию и Швецию), но за их пределами подобные визы уже являются недействительными.

*(30) Статья 3 Регламента (ЕС) N 693/2003 Совета от 14 апреля 2003 г. о создании упрощенного транзитного документа (УТД) и упрощенного проездного документа на железной дороге (УПД-ЖД) и об изменении Общей консульской инструкции и Общего руководства // JO L 99 du 17.4.2003. P. 8.

*(31) Статья 12 Королевского декрета 2393/2004 от 30 декабря 2004 г. о порядке исполнения Органического закона 4/2000 от 11 января 2000 г. о правах и свободах иностранных граждан в Испании и об их социальной интеграции.

*(32) Данные о законодательстве государств-членов приводятся на основании сводного перечня национальных положений, опубликованного Европейской комиссией в Официальном журнале Европейского Союза. См.: Обязанность граждан третьих стран сообщать о своем присутствии на территории государства-члена согласно пункту "d" статьи 21 (Obligation des ressortissants de pays tiers de signaler leur presence sur le territoire d'un Etat membre en vertu de l'article 21, point d) // JO C 18 du 24.1.2008. P. 25.

*(33) Встречающееся иногда в российских средствах массовой информации выражение "временный выход из Шенгенских соглашений" является юридически и фактически некорректным. Государства-члены не вправе "выходить" из Шенгенских соглашений, прежде всего потому что последние утратили качество международных договоров с 1 мая 1999 г. (см. выше, разд. 1 настоящей книги). Временное восстановление пограничных проверок является реализацией права, предоставленного государствам-членам Шенгенским кодексом о границах (ранее Шенгенской конвенцией), проводится в порядке, предусмотренном этим кодексом, и не затрагивает применения других элементов Шенгенских достижений (в частности, статуса обладателя Шенгенской визы).

*(34) Примером может служить временное восстановление пограничного контроля Финляндией в 2006 г. на две недели в связи с проведением международной встречи в верхах. В официальном уведомлении Министерства внутренних дел Финляндии по этому поводу было указано (Doc. 1714/433/2006):

"Правительство Финляндии решило восстановить пограничный контроль на своих внутренних границах с 25 августа по 12 сентября 2006 г. Мотивом этих мер является шестой саммит АSEM ("Asia-Europe Meeting", ASEM - "Встреча Азия-Европа") на уровне глав государств или правительств в г. Хельсинки 10-11 сентября 2006 г.

Восстановление пограничного контроля позволяет осуществлять пограничные проверки в полной мере на всех внутренних границах Финляндии. Целью является, однако, использовать только выборочные пограничные проверки, базирующиеся на анализе риска. Таким образом, восстановление пограничного контроля не будет препятствовать нормальному плавному пограничному движению".

*(35) Рассматриваемые в настоящем разделе правила пересечения внешних границ распространяют действие и на государства - члены ЕС, которые еще не в полной мере применяют Шенгенские достижения (еще не вошли в Шенгенское пространство): Кипр, Болгарию, Румынию.

*(36) Из вышеуказанных правил Шенгенским кодексом о границах допускаются отдельные исключения, но они затрагивают весьма узкие категории лиц (§ 2 ст. 4, Приложение VI "Специальные условия в отношении различных видов границ и транспортных средств, используемых для пересечения внешних границ" и Приложение VII "Специальные условия в отношении некоторых категорий лиц").

В этим категориям, в частности, относятся главы государств (могут полностью освобождаться от пограничных проверок), моряки (при выходе на берег могут не являться на пограничный пропускной пункт, если указаны в списке членов экипажа судна, заранее направленном органам пограничного контроля), трансграничные работники, регулярно пересекающие границу (могут подвергаться только выборочным проверкам), лица, находящиеся на борту прогулочных судов (подобные суда из третьих стран в исключительных случаях могут заходить в порт, не являющийся пограничным пропускным пунктом, с обязательным информированием портовых органов).

Вне пограничных пропускных пунктов в государства-члены могут допускаться также индивиды или группы лиц "в случае особой необходимости, при условии, что у них имеются требуемые национальным правом разрешения" или "в случае непредвиденной чрезвычайной ситуации", например, стихийного бедствия или иной гуманитарной катастрофы в соседней третьей стране.

*(37) Глава III "Личный состав и средства, предназначаемые для пограничного контроля, и сотрудничество государств-членов" разд. II "Внешние границы".

*(38) О Практическом руководстве для пограничников (Шенгенском руководстве) см. разд. 1 настоящей книги.

*(39) Термин "документ на поездку" в законодательстве ЕС обозначает загранпаспорт или иной документ, на основании которого лицо осуществляет зарубежные поездки.

*(40) В заключительной части Шенгенского руководства также содержатся специальные инструкции по поводу наблюдения за границами: организация стационарных постов и патрулей, задержание всех подозрительных лиц, использование собак-ищеек, технических средств и др.

*(41) С учетом незначительных исключений для отдельных категорий, которые были охарактеризованы выше.

*(42) Для обеих рассматриваемых ниже групп физических лиц в пограничных пропускных пунктах должны устраиваться отдельные коридоры, обозначаемые специальными знаками (ст. 9 "Устройство отдельных коридоров и установка знаков" Шенгенского кодекса о границах).

*(43) В порядке исключения допускается проверка того, что данные лица в случае въезда в государство-член не представляют серьезную угрозу его внутренней безопасности, общественному порядку, международным отношениям или здравоохранению.

*(44) Понятие "члены семьи" определено в Директиве 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (см. выше, разд. 1 настоящей книги).

*(45) См.: Garot M. La citoyennete de l'Union europeenne. Paris, 1999. P. 210-215.

*(46) Вышеуказанные контрольные мероприятия обозначаются в Практическом руководстве для пограничников (Шенгенском руководстве) термином "дополнительные проверки при выезде".

*(47) Отдельные исключения из этого правила предусмотрены в заключительном § 4 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах. В частности, государства-члены могут разрешить въезд на свою территорию гражданам третьих стран, которые не отвечают одному или нескольким нижеуказанным условиям, "по гуманитарным соображениям, в национальных интересах или в силу международных обязательств". Оценка наличия подобных исключительных обстоятельств проводится государствами-членами самостоятельно.

*(48) Для граждан России, как правило, заграничный паспорт.

*(49) Как отмечалось выше, Российская Федерация включена Регламентом (ЕС) N 539/2001 в перечень третьих стран, для которых действует визовый режим. Визовое законодательство ЕС тем не менее допускает в порядке исключения выдачу виз на границе (глава VI "Визы, выдаваемые на внешних границах" раздела III Визового кодекса ЕС). Согласно этому законодательству выдача визы непосредственно на границе (т.е. без предварительного обращения за ней в консульские органы) может быть произведена в случае наличия у гражданина третьей страны неотложных и непредвиденных обстоятельств, например, гуманитарного характера (необходимость получения срочной медицинской помощи, тяжкое заболевание или смерть близкого родственника в ЕС и др.).

*(50) Основная работа по проверке этого условия осуществляется консульствами государств-членов в стране происхождения гражданина третьей страны при рассмотрении его ходатайства о выдаче визы. Тем не менее пограничники в полном объеме сохраняют полномочие еще раз проверить его выполнение непосредственно на границе, в том числе потребовать от иностранца предъявления денежных средств в наличной или иной форме (см. ниже).

*(51) Шенгенская информационная система - СИС (фр. Systeme d'information Schengen; англ. Schengen Information System - SIS) представляет собой объединенные в единую сеть правоохранительные базы данных государств-членов. В эту систему каждое государство-член, в частности, может ввести данные об иностранце, который подлежит отказу во въезде на всю территорию Шенгенского пространства (чтобы объект "информационного запроса в целях недопуска" не проник в заинтересованное государство-член через другие Шенгенские государства). Объектами "информационного запроса в целях недопуска" могут выступать две категории иностранцев:

- во-первых, граждане третьих стран, представляющие угрозу общественному порядку или национальной безопасности государств-членов (осужденные за преступление, влекущее наказание в виде лишения свободы, как минимум, до 1 года, а равно те, в отношении которых имеются достоверная информация о том, что они ранее совершили или планируют совершить тяжкие преступления в каком-либо из государств-членов);

- во-вторых, граждане третьих стран, которые ранее нарушили правила въезда и пребывания иностранцев в государствах-членах и по этой причине были подвергнуты выдворению или аналогичной мере, сопровождаемой запретом на повторный въезд (на срок действия подобного запрета).

Основания и процедура включения в СИС "информационных запросов в целях недопуска" первоначально были определены в ст. 96 Шенгенской конвенции. После введения в действие Шенгенской информационной системы второго поколения они будут регулироваться ст. 24 Регламента (ЕС) N 1987/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II) // JO L 381 du 28.12.2006. P. 4.

*(52) Среди вышеупомянутых угроз четкое определение в Шенгенском кодексе о границах получила только угроза общественному здоровью. Под ней понимаются (п. 19 ст. 2) "любое потенциально эпидемическое заболевание, как оно определено Международным санитарным регламентом Всемирной организации здравоохранения, и другие инфекционные или заразные паразитические заболевания в той мере, в какой они являются объектом защитных положений в отношении граждан государств-членов". Существование подобных заболеваний определяется на основании Решения 2119/98/ЕС Европейского парламента и Совета от 24 сентября 1998 г. об учреждении сети эпидемиологического наблюдения и контроля заразных заболеваний // JO L 269 du 3.10.1998. P. 1. В качестве координирующего органа ЕС в этой сфере функционирует Европейский центр по предотвращению и контролю заболеваний, учрежденный Регламентом (ЕС) N 851/2004 (JO L 142 du 30.4.2004. P. 1).

*(53) Приводимые ниже данные базируются на сведениях, опубликованных в Официальном журнале Европейского Союза к середине 2008 г. (JO C 247 du 13.10.2006. P. 19; JO C 153 du 6.7.2007. P. 23; JO C 182 du 4.8.2007. P. 18; JO C 57 du 1.3.2008. P. 38; JO C 134 du 31.5.2008. P. 19).

*(54) С учетом временных и постоянных изъятий для отдельных государств-членов и некоторых категорий иностранцев, о которых было сказано в предыдущих разделах книги.

*(55) Согласно Общей консульской инструкции о визах, изданной Шенгенским исполнительным комитетом, единая (Шенгенская) виза дает лишь право "ходатайствовать о въезде", но не автоматическое право въезда в Шенгенское пространство.

*(56) Перечисленные ниже основания указывают на разные формы несоблюдения условий въезда, закрепленных в § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах (см. предыдущий раздел книги).

*(57) Виды подтвердительных документов, которые иностранцу может потребоваться предъявить на границе (в зависимости от цели поездки: деловая, учебная, частная или туристическая и др.), указаны в отдельном приложении к Шенгенскому кодексу о границах (Приложение I "Подтвердительные документы, служащие для проверки соблюдения условий въезда").

*(58) В подобном случае, как отмечалось выше (см. разд. 2 настоящей книги), иностранцу необходимо обратиться за новой визой с ограниченным территориальным действием для въезда в оставшиеся три месяца первого полугодия. С начала второго полугодия (т.е. с 1 июля) он вновь может получить Шенгенскую визу или воспользоваться ранее выданной многократной Шенгенской визой с тем же ограничением (пребывание не свыше трех месяцев в полугодие).

*(59) Приведенные примеры взяты из Практического руководства для пограничников (Шенгенского руководства).

*(60) Национальным законодательством также определяются возможности получения компенсации за неправомерный отказ во въезде.

*(61) Директива 2001/53/ЕС Совета от 28 июня 2001 г. о дополнении положений статьи 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. // JO L 187 du 10.7.2001. P. 45; Директива 2004/54/ЕС Совета от 29 апреля 2004 г. об обязанности перевозчиков сообщать данные о пассажирах // JO L 261 du 6.8.2004. P. 24.

*(62) Согласно ст. 4 и 5 Директивы 2001/53/ЕС о дополнении положений ст. 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. штрафные санкции должны составлять от 3000 евро за каждого доставленного иностранного пассажира без документов или до 5000 евро за каждого подобного пассажира (как минимальный, так и максимальный размеры штрафов могут быть повышены в национальном законодательстве). Кроме того, государства-члены вправе применять к перевозчикам другие санкции, включая временный запрет использования, арест или конфискацию транспортного средства, приостановление или изъятие эксплуатационной лицензии.

*(63) До 5000 евро за каждый воздушный рейс, произведенный без сообщения данных о пассажирах, или в случае некорректного сообщения подобной информации, либо от 3000 евро за каждый подобный рейс (с возможностью повышения ответственности в национальном законодательстве). Государства-члены могут предусмотреть и другие меры ответственности, аналогичные случаю доставки иностранных пассажиров без документов (ст. 4 Директивы 2004/82/ЕС об обязанности перевозчиков сообщать данные о пассажирах).

*(64) Введенные государствами-членами санкции касаются и несанкционированного пересечения границ между ними (внутренних границ), например, иностранцами, обладающими визой, действительной только в одном государстве-члене (см. выше, разд. 2 настоящей книги).

*(65) JO L 328 du 5.12.2002. P. 17.

*(66) JO L 328 du 5.12.2002. P. 1. Рамочное решение распространяет действие на все государства - члены Европейского Союза, включая Великобританию и Ирландию. Аналогично директивам, рамочные решения являются юридически обязательными "основами законодательства" ЕС, но принимаются только по вопросам уголовно-правового характера. После вступления в силу Лиссабонского договора о реформе ЕС принятие рамочных решений более не предусмотрено.

*(67) Государства-члены в национальном законодательстве могут повышать данный стандарт, т.е. вводить еще более жесткие санкции.

*(68) Статья 8 Регламента (ЕС) N 2725/2000 Совета от 11 декабря 2000 г. об учреждении "Евродак" для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции // JO L 316 du 15.12.2000. P. 1. Дублинская конвенция от 15 июня 1990 г. была заключена государствами - членами ЕС в целях разграничения между ними юрисдикции по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища (когда иностранец обращается с подобными ходатайствами к властям сразу нескольких государств-членов). В 2003 г. Дублинская конвенция была отменена и заменена Регламентом (ЕС) N 343/2003 Совета от 18 февраля 2003 г. об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны // JO L 50 du 25.2.2003. P. 1.

*(69) JO L 348 du 24.12.2008. P. 98.

*(70) JO L 168 du 30.6.2009. P. 24.

*(71) JO L 155 du 18.6.2009. P. 17.

*(72) Термин "малое пограничное движение" употребляется в большинстве официальных языков ЕС (напр., фр. petit trafic frontalier). В некоторых официальных языках ЕС, в частности, в английском языке использован термин "местное пограничное движение" (local border traffic).

*(73) JO L 29 du 3.2.2007. P. 7.

*(74) Единые условия въезда для граждан третьих стран, предусмотренные в § 1 ст. 5 Шенгенского кодекса о границах (см. выше, разд. 3 настоящей книги).

*(75) Англ. Visa Informat on System (VIS), фр. Systeme d'informat on sur les visas. Правовой основой создания и функционирования данной системы выступает Регламент (ЕС) N 767/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 г. о Визовой информационной системе (ВИС) и обмене данными между государствами-членами о визах для краткосрочного пребывания (Регламент ВИС) // JO L 218 du 13.8.2008. P. 60. Регламент ВИС будет введен в действие после завершения Европейской комиссией технической подготовки к использованию Визовой информационной системы и подключения к ней всех Шенгенских государств.

*(76) Регламент (ЕС) N 81/2009 Европейского парламента и Совета 2009 г., изменяющий Регламент (ЕС) N 562/2006 в том, что касается использования Визовой информационной системы (ВИС) в рамках Шенгенского кодекса о границах (JO L 35 du 4.2.2009. P. 56).

*(77) Journal officiel de l'Union europeenne L 105 du 13.4.2006. P. 1; Official Journal of the European Union L 105, 13.4.2006. P. 1; Amstblat der Europaischen Union L 105 vom 13.4.2006. S. 1. Перевод с французского с учетом англоязычной и немецкоязычной редакций документа. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(78) JO L 35 du 4.2.2009. P. 56.

*(79) Journal officiel de l'Union europeenne L 29 du 3.2.2007. P. 3; Official Journal of the European Union L 29, 3.2.2007. P. 1; Amstblatt der Europaischen Union L 29 vom 3.2.2007. S. 3 Перевод с французского с учетом англоязычной и немецкоязычной редакций документа. Перевод и предисловие А.ОЧетверикова.

*(80) Journal officiel de l'Union europeenne L 381 du 28.12.2006. P. 4; Official Journal of the European Union L 381, 28.12.2006. P. 4. Перевод с французского с учетом англоязычной редакции документа. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(81) СИС (SIS) - аббревиатура Шенгенской информационной системы на разных европейских языках: Systeme d'information Schengen (фр.), Schengener Informationssystem (нем.), Schengen Information System (англ.).

*(82) Цит. по: Bureau d'integrat on DFAE/DFE. Fiche d'informat on Schengen/Dublin: Systeme d'informat on Schengen (SIS). Berne, avril 2005. Р. 2.

*(83) См.: Republique francaise: le Senat. Proposit on de resolut on presentee au nom de la Delegation sur l'Union europeenne par M. Robert del Picchia. Doc. N 132 // Annexe au proces-verbal du 14 decembre 2005; <htp://senat.fr/basile/visio.do?id=d067747&idtable=d0691 175|d067767|d124627.html>.

*(84) См.: Bureau d'integrat on DFAE/DFE. Fiche d'informat on Schengen/Dublin: Systeme d'informat on Schengen (SIS). Р. 1.

*(85) См.: Republique francaise: Assemblee nationale, N 3041. Rapport d'informat on depose par la Delegat on de l'Assemblee nat onale pour l'Union europeenne // Enregiste a la Presidence de l'Assemblee nat onale le 12 avril 2006;

*(86) См.: Republique francaise: le Senat. Rapport N 174 (2005-2006) de M. Richard Youn, fait au nom de la commission des lois, depose le 25 janvier 2006 // Annexe au proces-verbal du 25 janvier 2006; <htp://senat.fr/rap/105-174/105-174_mono.html>.

*(87) См.: Republique francaise: le Senat. Proposit on de resolut on presentee au nom de la Delegat on sur l'Union europeenne par M. Robert del Picchia.

*(88) См.: Republique francaise: le Senat. Rapport N 174 (2005-2006) de M. Richard Youn, fait au nom de la commission des lois, depose le 25 janvier 2006.

*(89) См.: Bureau d'integrat on DFAE/DFE. Fiche d'informat on Schengen/Dublin: Systeme d'informat on Schengen (SIS). Berne, avril 2005. Р. 2.

*(90) Journal officiel de l'Union europeenne (JO) L 243 du 15.9.2009. P. 1; Official Journal of the European Union L 243, 15.9.2009. P. 1. Перевод с французского с учетом англоязычной редакции документа. При переводе отдельных положений учтена редакция документа на немецком языке (Amstblatt der Europaischen Union L 243 vom 15.9.2009. S. 1). Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(91) В законодательстве ЕС термином "третьи страны" обозначаются все государства, не входящие в Европейский Союз, независимо от их географического положения и уровня социально-экономического развития.

*(92) По техническим причинам на момент вступления в силу Визового кодекса за рамками Шенгенского пространства временно оставались Болгария, Румыния и Кипр (см. примечание к п. 38 Преамбулы).

*(93) По настоянию государств-членов соответствующие положения вводятся в действие с 5 апреля 2011 г. (см. § 5 ст. 58 "Вступление в силу").

*(94) Фр. Systeme d'informat on Schengen, англ. Schengen Informat on System.

*(95) Англ. Visa Informaton System, ср. франц. Systeme d'informat on sur les visas.

*(96) Journal officiel de l'Union europeenne L 229 du 29.6.2004. P. 35. Official Journal of the European Union L 229 29.6.2004. P. 35. Перевод с французского с учетом англоязычной редакции документа. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(97) JO L 16 du 23.1.2004. P. 44.

*(98) Journal officiel de l'Union europeenne L 348 du 24.12.2008. P. 98; Official Journal of the European Union L 348, 24.12.2008. P. 98; Amstblat der Europaischen Union L 348 vom 24.12.2008. S. 98. Перевод с французского с учетом англоязычной и немецкоязычной редакций документа. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(99) Journal officiel de l'Union europeenne L 155 du 18.6.2009. P. 17. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(100) Journal officiel de l'Union europeenne L 168 du 30.6.2009. P. 24; Official Journal of the European Union L 168, 30.6.2009. P. 24. Перевод с французского с учетом положений документа в англоязычной редакции. Перевод и предисловие А.О. Четверикова.

*(101) Термин "меры" в ст. 7 и других статьях настоящей Директивы используется в значении меры ответственности, т.е. фактически разновидности санкций (см. также п. 18 Преамбулы, где упомянутые меры прямо названы санкциями). - Примеч. пер.

 

Скачать книгу